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绿色金融 引领产业未来

全国碳市场从何而来,又会走向何方?

>2022-4-29

编者按

近日,中创碳投研究院组织人员,围绕全国碳市场主要环节及部分问题进行了分析,力争总结提炼出我国碳市场建设和运营过程中的一些经验或观点,并对全国碳市场下一阶段的发展提出建议供各方参考。本文为系列文章第一篇,若文中观点有不当之处,还请各方指正,集采众智,共同推进全国碳市场更加完善。

全国碳市场建设和运行是“双碳”目标下各项工作中重要的一项基础性工作。2021年9月发布的《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》中明确指出,推进市场化机制建设,加快建设完善全国碳排放权交易市场,同年10月国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》也提出进一步完善配套制度,发挥全国碳排放权交易市场作用。

建立碳市场的初心和定位

党的十八大以来,习近平总书记多次强调,要坚持人与自然和谐共生,要坚持绿水青山就是金山银山的理念,要将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。深入贯彻落实习近平生态文明思想,利用市场机制合理有效地配置二氧化碳排放资源,支持中国经济实现中长期低碳转型,这正是建立国家碳市场的初心。碳市场的定位在于与其他要素市场、商品市场和服务市场密切联系,通过配置排放资源来释放价格信号,进而促进产业结构调整和升级、经济低碳转型,这也是“双轮驱动”工作原则的具体体现。作为一项政策工具,碳市场能够向企业和消费者提供有效的碳减排经济激励,引导投资流向低碳技术的研发与应用,最终在全社会范围内以最小成本实现既定减排目标。

全国碳市场发展历程回顾:从何而来?

我国参与碳排放交易按时间大体可划分为四个阶段:

启蒙阶段(2005-2012年):在此期间,联合国清洁发展机制(CDM)是我国参与碳排放交易的间接方式,在这一阶段,我国完成了大量CDM项目的注册与实施,它也是我国风电、光伏、小水电等可再生能源项目快速发展的重要推动力之一。2013年后,欧盟碳交易机制(EU-ETS)不再接受来自中国新注册的CDM项目,CDM项目在我国的开发基本结束。我国参与CDM项目的7年,除了出售项目减排量的收益进而促进国内减排事业的发展以外,另一个很重要的收获就是培育了一批了解国际碳市场基本规则的从业人员。主管部门、企业和各方也因此接受了碳市场相关知识和规则的“启蒙”教育,为后续国内碳交易试点及全国碳市场的建设和运行奠定了宝贵的人才和智力基础。

试点阶段(2013-2016年):2011年10月29日,国家发展改革委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,批准7个省市(北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市)开展碳排放权交易试点工作。在两年左右的时间里,7个试点加紧筹备工作,陆续完成了市场方案研究、制度和基础设施建设、正式交易启动的全过程。2013、2014年7个区域碳交易试点陆续启动,全国碳市场筹备工作也开始启动。2017年,7个试点省市之外,福建省成为国内第八个开展碳交易体系建运行的试点。

建设阶段(2017-2020年): 2016年1月11日,国家发展改革委发布了《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》(发改办气候〔2016〕57号),明确了全国碳市场第一阶段的八大重点排放行业,包括石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等行业,并组织这些行业年综合能耗1万吨标准煤以上的企业报告2013~2015年的碳排放历史数据并进行第三方核查。这些重点企业历史排放数据为全国碳市场的配额分配、制度研究等基础工作提供了第一手的数据支撑。

2017年12月18日,国家发展改革委印发《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》(简称《实施方案》),明确提出2017年至2020年全国碳市场启动工作安排的路线图,即分为基础建设期(一年左右)、模拟运行期(一年左右)、深化完善期三个阶段,逐步完成碳排放注册登记系统、交易系统和结算系统等基础设施,以及制度和市场要素建设。但在2017年底至2020年9月前的近三年时间里,除了将重点企业碳排放数据报送、第三方核查等工作常态化外,全国碳市场建设的整体推进未达预期。2018年5月,全国碳市场建设的职能随着部委职能调整,从国家发改委转隶至了生态环境部。

2020年9月到12月,相关配额管理、登记结算、核查指南、《管理办法》等多个文件密集征求意见之后,生态环境部以部门规章形式出台了《碳排放权交易管理办法(试行)》,印发了规范性文件《2019~2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》,公布了包括2225家发电企业和自备电厂在内的重点排放单位名单。

与此同时,试点先试先行的经验积累,为全国碳市场的建立中的配额分配、交易制度等环节的完善提供了重要支撑,也为促进试点省市控制温室气体排放、探索达峰路径发挥了积极作用。据统计,截至 2020年年底,全国8个碳市场试点配额累计成交 3.31 亿吨二氧化碳,累计成交额约 73.36 亿元。试点地区的碳市场在近十年的探索发展中,积累了大量实践经验, 成为中国实现碳减排的重要途径之一。

启动运行阶段(2021年-至今):“双碳”目标提出后,全国碳市场建设工作的节奏相比前几年大幅加快。2021年1月5日,生态环境部发布《碳排放权交易管理办法(试行)》。2021年3月30日, 生态环境部发布《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》,对配额分配方法、配额收入管理等长期以来备受碳交易市场关注的问题进行了调整,细化了多项监督管理规定。2021年7月16日, 全国统一的碳排放权交易市场正式上线启动。

全国碳市场的基本框架与核心要素

全国碳市场基本框架体系包括以下几个重点内容,分别是覆盖范围、总量目标、配额管理、交易管理、监测报告核查认可(MRVA)、履约监管机制。

全国碳市场的整体框架

01.覆盖范围

覆盖范围是市场建设过程中最先遇到的问题,具体包括碳市场中覆盖的温室气体种类和排放类型、国民经济行业类别、排放源边界、责任主体的纳入标准。不同行业和排放源之间的巨大差异对其在纳入碳市场的时机也会产生一定影响,随着企业和主管机构能力的提高,我国碳市场的覆盖范围也将不断扩大或调整。

据生态环境部发布的《碳排放权交易管理办法(试行)》,本阶段纳入全国性碳排放交易主体的企业须满足以下条件:属于全国碳排放权交易市场覆盖行业的、年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的“温室气体重点排放单位”。目前,全国碳市场以发电行业为起步,预计在“十四五”期间或将完成除发电行业外的其他七个重点能耗行业(石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空)的纳入。届时,市场活跃程度将会有较大的提升,全国碳市场的配额总量有望从目前的 45 亿吨扩容到 70 亿吨,覆盖全国二氧化碳排放总量的 60% 左右。

02.总量目标

碳市场的排放总量是指政府在一定时间内发放的配额数量上限,限制了被纳入排放源的排放总量。“配额”由政府提供,每单位配额允许持有者依照规则在排放总量范围内排放1吨温室气体。配额总量的多少决定了配额的稀缺性,也直接影响碳市场的配额交易价格。

根据《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》,配额总量采用“自下而上”加和方式:将核定后的本行政区域内各重点排放单位配额数量进行加总,形成省级行政区域配额总量,再将各省级行政区域配额总量加总,最终确定全国配额总量。2021年中央经济工作会议提出,要正确认识和把握“双碳”目标,创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变,加快形成减污降碳的激励约束机制。总量目标在碳排放控制中具有最基本的锚定作用,是减排政策制定、实施、评估的主要依据。

03.配额分配

配额分配方法是引导企业如何参与碳市场的关键,影响企业做出经营决策,例如:如何确定产量、建立新的投资地点以及如何将排放成本转嫁给下游企业或消费者等。同样也意味着在某些情况下,某些不合理分配方法可能会扭曲碳价信号以及由此带来的减排激励。

配额分配是碳交易制度设计中与企业关系最密切的关键环节之一。据《2019-2020 年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》,我国碳市场目前采取的配额分配方式是以强度控制为基本思路的行业基准法,实行全部免费分配。这个方法基于实际产出量,对标行业先进碳排放水平,配额免费分配而且与实际产出量挂钩,既体现了奖励先进、惩戒落后的原则,也兼顾了当前我国将二氧化碳排放强度列为约束性指标的考核制度安排。需要指出的是,基于实际产量的基准法对于控制排放总量的效果有限。据《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》,“初期以免费分配为主,根据国家要求适时引入有偿分配,并逐步扩大有偿分配比例”。

04.交易机制

碳市场作为碳定价的机制之一,是以碳排放权为标的资产进行交易的市场。当前,全国碳市场建设在总结试点经验的基础上形成了以碳排放配额交易为主导,国家核证自愿减排量交易为辅的双轨交易体系。自 2017 年CCER 项目备案申请暂停之后, CCER 项目的审批一直处于停滞状态。目前主管部门正在积极筹备重新启动 CCER 项目的备案和减排量的签发程序,据了解CCER 市场有望于 2022 年重启,但仍然面临较多不确定因素。

根据《碳排放权交易管理办法(试行)》,全国碳排放权交易市场的交易产品为碳排放配额(主管部门可以根据国家有关规定适时增加其他交易产品)。在配额清缴过程中,重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴,抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的 5%。截至2021年12月31日,全国碳市场总共运行114个交易日,每个交易日均有成交,碳排放配额总成交量1.79亿吨,总成交额76.61亿元,成交均价42.85元/吨。与之相比,欧盟碳市场去年交易量约是5600亿欧元,交易量是100亿吨,换手率约为500%,全国碳市场一级市场大约是45亿吨,换手率约为2%,两者因为基础水平、发展阶段、产品结构等方面存在巨大的差异,换手率水平也有较大差异,但2%的换手率也显著低于7个试点省市5%左右的活跃水平。

根据《关于全国碳排放权交易相关事项的公告》,碳排放权协议转让包括挂牌协议交易和大宗协议交易两种方式。据统计,截至2021年12月31日,全国大宗协议的累计交易量占比远高于挂牌协议,分别占83%和 17%。总体来看,大宗协议交易为当前全国碳市场的主要交易方式,无论是与国外同类碳市场还是与国内试点碳市场交易体系相比,综合考虑交易量、交易结构等多方面因素,目前看来,全国碳市场总体上是一个活跃度较低的市场。

05.监测、报告、核查、认可(MRVA)

MRVA是保证碳排放的量化与数据质量过程,科学完善的MRVA体系是碳交易机制建设运行的基本要素。准确可靠的数据是碳排放权交易市场有效规范运行的生命线,为严厉打击发电行业控排企业碳排放数据弄虚作假行为,加强碳排放报告质量监督管理,保障全国碳市场平稳健康运行,2021年10-12月,生态环境部执法局牵头组织31个工作组开展了碳排放报告质量专项监督帮扶。2022年4月8日,碳达峰碳中和工作领导小组办公室召开电视电话会议,通报碳市场数据造假有关问题,部署严厉打击碳排放数据造假行为、推进碳市场健康有序发展工作。

06.强制履约

履约是重点排放单位基于第三方核查机构的审核结论,按主管部门要求提交不少于其上年度经确认排放量的排放配额或抵消量。碳市场的履约必须通过严格的市场监督和执法体系进行监管,缺乏强制履约和监管可能会威胁到市场运行的基本功能。强制履约和监管确保了碳市场所覆盖的排放量进行准确的报告。有效的市场监管可以保障碳市场高效运行,加强碳市场参与者之间的信任。

2021年10月生态环境部发布《关于做好全国碳排放权交易市场第一个履约周期碳排放配额清缴工作的通知》,要求各地的生态环境厅(局)督促发电行业重点排放单位尽早完成全国碳市场第一个履约周期配额清缴。截至 2021年12月31日,全国碳市场的第一个履约周期的履约完成率为 99.5%(按履约量的统计口径,如果按照履约企业数量统计口径完成率会低一些),履约情况整体较好,但仍有0.5%核定应履约量未完成履约。

全国碳市场展望:走向何方?

全国碳市场初期仅纳入发电行业就已成为全球规模最大的碳市场。在启动运行阶段的基础上,下一步要进入完善阶段、深化阶段成熟阶段,进一步推动形成更加有效的碳市场和碳价格信号,助力实现低碳发展平稳转型。针对下一步碳市场建设,本文提出完善阶段、深化阶段成熟阶段三阶段的一个划分, “抛砖引玉”为各方继续深入探讨全国碳市场发展的路线图提供参考,基本设想如下:

全国碳市场发展路线图

完善阶段(2022年-2025年):夯实数据基础,降低全国碳市场启动运行当年即发生的碳排放数据造假问题的负面影响,基本建成基础制度规则统一的全国碳排放权交易市场,实行统一规范的行业标准、交易监管机制。全国碳市的各项制度及细则趋于完善,逐步完成八大高耗能行业中主要行业的纳入,覆盖企业数量接近8000家,试点地区基本完成了向全国统一碳市场的过渡,投资机构积极参与全国碳市场,交易活跃程度大幅提升,碳期货、碳期权等衍生品试点加快推进。为确保碳排放数据的基础更加扎实,推迟了2022年有望扩容纳入的部分行业的纳入时间。新的全国碳市场纳入行业顺序及规模预估情况,如下图所示。

全国碳市场行业纳入顺序及规模变化预估示意图

深化阶段(2026年-2030年):全国碳市场优化碳排放时间和空间资源,推动企业减排,实现“双碳”目标,促进先进低碳节能技术研发和应用,碳排放权期货、各种衍生品陆续上市交易,碳金融活动活跃,有效缓解企业节能减排及转型升级的融资难题。

成熟阶段(2030年之后):2030年前后,全国碳市场已经为我国碳达峰目标的实现做出了应有的贡献,我国碳排放全面进入总量控制时代,全国碳市场在历经10年左右的检验之后进入成熟期,从碳排放强度控制为主全面转换成“无总量,不交易”(No Cap, No Trading)的总量控制下的交易体系,开始真正发挥市场化机制优势,合理高效配置碳排放总量资源,为国家从碳排放平台期进入下降通道奠定坚实的基础,为全面推动碳中和目标的实现继续发挥更大的作用。这个阶段的全国碳市场,在成熟运行达到一定水平之后,可以对外输出经验和标准,也可以考虑与全球一些典型碳市场探索点到点、点到线、甚至点到面的连接,逐渐成为全球碳市场节点中的重要组成部分,在全球范围内更高效配置碳排放资源,促进相关产业的绿色低碳发展,为中国及全球碳中和目标的实现做出中国碳市场应有的重要贡献!

全国碳市场下一步相关工作建议

如上所述,在接下来的10年左右的时间里,为了全国碳市场启动运行后的逐步完善、深化和成熟,最终推动相关高排放行业产业的绿色低碳转型,助力中国如期实现“双碳”目标,在未来完善阶段的几年内,需要扎扎实实重点做好如下几个方面的工作:

求真务实:从机制体制完善上多下“真”功夫,确保碳排放数据的准确可靠,真正筑牢全国碳市场有效规范运行的生命线。

全国碳排放数据造假问题在启动当年就暴露出来,这也从一个侧面说明全国碳市场在建设、运行和监管的多个环节,存在机制和体制上的漏洞。下一步需要针对这些漏洞进行认真推演和复盘反思,研究这些漏洞背后的深层次原因,从机制体制完善上多下“真”功夫,找到问题背后深层次的关键环节与本质原因及时整改补救。只有真正抓住主要矛盾,抓住关键环节才能“亡羊补牢”,才能从机制上确保碳排放数据的准确可靠,真正筑牢全国碳市场有效规范运行的生命线。

未雨绸缪:抓紧研究和制定“双碳”目标下全国碳市场从强度控制为主向总量控制为主过渡的工作方案。

进一步完善全国碳市场的制度规则,未来的碳排放权交易市场将从目前的基于强度减排向基于总量减排的配额总量控制过渡。当前,各地都在抓紧制定碳达峰目标和方案,未来这些任务会分解到各级地方政府和各个重点行业。碳市场的总量目标可以和各省碳达峰的目标进行有效衔接,各地区、各行业的减排成本可以通过全国碳市场优化、实现碳排放配额资源的统一配置。建议主管部门未雨绸缪,抓紧研究和制定“双碳”目标下全国碳市场从强度控制为主向总量控制为主过渡的工作方案。

稳中求进:逐步扩大纳入行业,研究适时逐步引入投资者进入交易市场,持续提升碳市场交易活跃度。

建议在抓好发电行业数据质量的基础上,同步开展其他行业的数据质量监督工作,争取在2023年推动纳入建材和有色行业,“十四五”期间逐步完成纳入石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等重点行业。适时引入机构投资者,抓紧研究和适时推出更加市场化与金融化的配额衍生产品(碳期货、碳期权等),满足信用转换、期限转换、流动性转换等市场基本功能。通过监管透明化,提升市场化定价的水平,在此基础上全国碳市场的交易活跃度有望进一步提升。

统筹统一:加快建立统一的碳排放核算体系,为建设全国统一碳市场打下坚实的数据基础。

加强全国碳市场顶层设计与各项制度落地过程中的统筹考虑,尤其是对碳市场重要基础的数据体系——碳排放核算体系的统筹与统一[12]。“十四五”时期,碳排放将成为生产要素的重要组成部分,全国范围内统一规范的碳排放统计核算体系或将加快建立,推动不同口径的碳排放标准、核算指南的统一。

包容协同:全国碳市场建设和完善过程需要更加开放包容、与时俱进,并积极探索与其他政策机制的协同。

没有一个市场是可以封闭运行的,全国统一碳市场作为环境交易体系的重大创新实践也是如此,需要本着开放包容、与时俱进的原则积极考虑和兼顾与其他政策机制的协同。比如自愿碳减排项目(CCER)作为碳市场灵活抵消机制重启后,需要与可再生能源电力消纳保障机制、绿色电力证书以及绿色电力交易等相关政策做好衔接。全国碳市场还需要与全国用能权交易市场做好差异化顶层设计,两种机制相互多补位。

此外,目前全国碳市场的覆盖范围延续了试点时期的一贯做法,纳入了直接排放和间接排放。这主要是考虑发电侧承担了碳排放成本后,并没有能力和机制将碳排放的成本向下游传导,引导全社会节能降碳,因此试点的确均纳入了电力消费的间接排放。随着未来全国电力现货市场建设的不断深入和完善,碳市场是否一直覆盖间接排放也值得商榷。后期全国碳市场的制度建设和完善,还需要高度关注电力市场相关政策出台和发展情况,及时做好制度协同,让两种高度市场化的机制能“强强联合”,共同推动能源转型,助力“双碳”目标的顺利实现。

结语

中国的全国碳市场从启蒙、试点、建设到启动,一路走来也跨越了十余年的历史,期间也有许多包括试点建设运行、全国碳市场启动等成功经验和创新实践值得肯定。尽管全国碳市场启动之后在数据基础、交易表现、机制体制等方面还有提升空间,前进的道路上有时会充满艰辛甚至经历曲折,但任何新生事物的发展都是一个循序渐进的过程,市场各方要始终坚信在党中央国务院的正确领导下,在各级主管部门自觉做到“两个维护”坚决贯彻中央各项部署,积极开展推进碳市场健康有序发展各项工作的大力推动下,对全国碳市场的前景充满信心!

*本文作者:陈文涛、裴定宇、唐进

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