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绿色金融 引领产业未来

林伯强:应推动落实碳边境调节机制 “共同但有区别的责任”原则

>2022-5-30

碳边境调节机制是欧盟碳排放交易体系的关键补充措施,同时也是《欧洲绿色新政》中最具争议的政策,吸引了多方关注。2021年中国生态环境部举行新闻发布会,表示欧盟碳边境调节机制本质上是一种单边措施,可能把气候问题扩大到贸易领域。

  欧盟碳边境调节机制涉及气候变化应对、政治外交、国际贸易等多个领域,具有较大影响。欧盟作为中国的重要合作伙伴,双方在贸易、科技、气候等多个领域都有合作,欧盟实施碳边境调节机制必将对中国产生重要影响。
  第一,碳边境调节机制的推行可能会提高中国对欧盟出口高碳产品的成本,从而影响中国出口贸易及相关产业的发展。碳边境调节机制一旦实施,对于可能覆盖的高碳行业具有重要影响,将给中国对欧出口商品(不仅仅是高耗能产品)带来额外成本,同时会降低中国相关产业的竞争力。目前已有研究机构估算欧盟碳边境调节机制的推行,将会给中国带来6.8%至11.6%的出口价值损失。其中,钢铁行业受到影响的贸易额最大,其次为铝行业出口,两个行业每年或将为此支付的碳关税在20亿-28亿元人民币左右。
  第二,碳边境调节机制的推行可能会引起绿色贸易壁垒。未来以美欧为代表的发达国家可能进一步尝试出台类似的绿色贸易壁垒政策,以此来增强自身在气候变化领域的综合竞争优势,掌握话语权和规则制定权,可能在一定程度上限制新兴经济体的经济发展。
  第三,碳边境调节机制的推行不仅会给中国碳密集型产业带来消极影响,也可能对中国的产业转型和出口产业调整带来影响。碳边境调节机制将通过进口关税价格即碳价格,冲击高碳产业出口。
  虽然欧盟对于推行碳边境调节机制具有较强动力,但是在实际的实施过程中,其推行可能仍将面临诸多阻碍。决策者主要面临以下三个原则性问题,即能否有效减少二氧化碳排放、能否实现低成本减排,以及能否遵循“共同但有区别的原则”,因为如果加重了发展中国家的经济负担,可能也不利于减排。第一,由于覆盖行业有限等问题的存在,碳边境调节机制能否真正促进碳减排还有待商榷。第二,碳边境调节机制的实施相当于给出口到欧盟的贸易国施加了相同水平碳价格,在各国碳减排力度不一的情况下低成本减排的切实可行性仍有待考量。第三,碳边境调节机制因将减排负担转移给出口排放量较高的发展中国家而饱受批评,该项机制显然不满足上述第三个原则性问题。因此,在设计碳边境调节机制及类似的气候贸易政策时,很难保证这三个目标同时实现。
  在实际操作中,碳边境调节机制在排放核算、贸易原则、利益协调等方面还存在诸多问题。一是对碳排放的核算较为困难。许多国家既没有能力,也缺乏资金和技术以建立与欧盟碳市场水平相当的核算体系。二是碳边境调节机制与世界贸易组织的“非歧视”原则相违背。碳边境调节机制的实质是强迫其他贸易国与欧盟一同进行对等程度的碳减排,这不符合“共同但有区别的责任”原则。三是各经济体之间仍然存在较大的利益分歧。欧盟各成员国内的气候变化应对力度不一,美国与欧盟之间也有立场差异。美国气候特使特里曾警告欧盟,实施碳边境调节机制应是欧盟应对全球碳泄漏问题的最后手段。此外,以中国、印度、俄罗斯等代表的发展中国家对于碳边境调节机制普遍持反对态度。
  碳边境调节机制将对中国出口产生重大影响,政府应该主动研究欧盟碳边境调节机制的潜在影响并制定应对策略。针对目前碳边境调节机制的有关内容应未雨绸缪加以应对,相对应的政策建议有以下几点:
  第一,加强数据监测评估,摸清碳边境调节机制覆盖行业的碳排放情况。对各行业的碳排放量开展长期、持续、全面的监测评估,做到碳排放数据“可测量、可追溯、可核查”。
  第二,努力推行市场手段,利用显性碳价引导高碳行业发展。为了兼顾他国出口商品的现有碳成本,碳边境调节机制考虑到了认可进口产品所在国家显性碳价的情况。因此,将全国碳市场的覆盖范围扩大至碳边境调节机制所覆盖的部门,用显性碳价来引导行业发展,可能是中国应对该机制的有效政策工具。
  第三,加强谈判沟通,循序渐进推动碳边境调节机制透明化。目前,有关碳边境调节机制的具体落地措施仍然处于讨论修改阶段。在此过程中,中国应该与欧盟、美国、英国等加强谈判沟通,强调发展中国家定位,呼吁碳边境调节机制“共同但有区别的责任”原则的落实。
  第四,谨慎应对,中国应主动作为,重视利用外交手段解决气候问题,强化发展中国家的合作意识,联合应对发达国家施加的压力。一方面,在国际谈判中,发展中国家应积极合作、共同应对,强调发展中国家人均碳排放水平低、贡献量少等历史事实,重申发达国家应该承担比发展中国家更多的减排义务。另一方面,中国应开展国际交流合作,依托“一带一路”倡议、“金砖国家”等合作机制推动建设气候准则与治理机制。
林伯强(嘉庚创新实验室研究员,厦门大学中国能源政策研究院院长)

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