绿金回顾 | 2020 年江苏省绿色金融优秀论文：《绿色金融可持续发展演化趋势及综合评价研究》回顾
>2020-12-20
12月12日，由江苏省金融业联合会、南京江北新区财政局、交通银行江苏省分行和南京江北新区科技投资集团联合主办的“谋划‘十四五’新发展，开创绿色金融新篇章 2020江苏省绿色金融年度峰会”在南京江北新区隆重举行。大会上，为十大绿色金融杰出机构、十大绿色金融创新案例、十大绿色金融优秀论文授牌证书。现将优秀论文进行逐一刊发，供大家学习参考。
摘要：本文通过基于生态保护补偿视角的绿色信贷研究，对绿色金融发展过程中出现的重点难点问题进行深入剖析，阐述各类问题的逻辑内涵以及产生的根本原因，并且结合国内外实践经验，提出一系列促进绿色金融高质量发展的政策建议。
按照国家规定，生态公益林采伐受限，不能进行转让、抵押融资，但其补偿收益权可让与，该部分现金流具有安全性和稳定性。全国绝大多数省份目前有相当大比例的生态公益林和天然林已列入财政补偿。部分地区已经实现了“绿色信贷+生态补偿”的创新，开发了公益林补偿收益权质押贷款，即以林业经营主体合法取得的公益林补偿收益权为质押担保，向符合条件的林业经营主体发放的、在约定期限内还本付息的贷款，以满足经营主体进行林业生产经营、森林资源培育和开发、林产品加工的资金需求。公益林补偿收益权质押贷款是盘活公益林和天然林资产价值，拓宽当地集体经济组织和林农融资渠道的一种创新。
以广东省肇庆市高要区为例，2018年4月成功发放首笔生态公益林补偿收益权质押贷款。财政资金是该地区森林生态保护补偿资金的直接来源，以公益林补偿收益权为质押，商业银行对林农或保护者提供一定额度的贷款支持，使林农或保护者在保护公益林的同时更好地从事经济作物的经营，既让林农获得“生态红利”，又能激发其对公益林保护的积极性。之后高要区又推出“公益林补偿收益质押+个人信用担保”贷款，推动该区公益林补偿收益权质押贷款业务的发展。高要区禄步镇的林农承包了1062.9亩公益生态林，为了盘活资产、实现盈利，急需一笔资金解决松树的种植问题。邮储银行高要支行开创性地采取“公益林补偿收益质押+个人信用担保”的业务模式，扩大了抵质押品担保范围，提高林业经营主体的融资额度。
在绿色金融政策体系的支持下，绿色信贷产品创新的地域范围也不断扩展。2018年12月21日，江西省林业局联合江西银保监局、江西省地方金融监管局、中国人民银行南昌中心支行、江西省高级人民法院、江西省财政厅出台《江西省林权抵押贷款管理办法》和《江西省公益林（天然商品林）补偿收益权质押贷款管理办法》，推动江西省林权抵质押贷款工作的规范有序发展。贷款额度原则上不超过公益林补偿年收入的15倍。贷款期限与林业生产周期相适应，贷款利率上浮幅度最高不超过贷款基准利率的50%，具体由相关银行自主确定。实行贷款利率优惠制，符合林业贷款贴息条件的，可向林业部门申请贴息。2019年3月，广西也发放了首笔生态公益林收益权质押贷款，用来发展林下经济、花卉种苗和森林旅游，贷款方为中国农业银行河池分行。
作为钱塘江的重要源头，新安江是浙江省最大的入境河流，经千岛湖、富春江、钱塘江入东海。下游的千岛湖是中国长三角区域的战略备用水源，而安徽省境内流域流入千岛湖的水量几乎占总入湖水量的60%以上，要求上游的来水质量必须“严防死守”。
2011年11月，新安江流域启动为期3年的跨省流域生态补偿机制试点（2012～2014年），涉及上游的黄山市、宣城市绩溪县和下游的杭州市淳安县。这是国内首次探索跨省流域生态补偿机制。每年中央财政出资3亿元，安徽、浙江两省出资1亿元，共同设立每年总额5亿元的新安江流域水环境补偿基金。若年度水质达到考核标准，浙江支付安徽1亿元；水质达不到考核标准，安徽支付浙江1亿元。2016年底，安徽、浙江两省签订新一轮为期3年的生态补偿协议。中央资金三年共9亿元，分别按4亿元、3亿元、2亿元的方式补助，皖浙两省每年各安排补偿资金2亿元，各新增1亿元，实现环境同治、成本共担，效益共享。2016年末，流域内黄山市设立新安江绿色发展基金，首期基金按1：4结构化设计，试点资金4亿元，国开证券和国开专项基金合计募集16亿元，基金规模达20亿元。基金将主要投向生态治理和环境保护、绿色产业发展和文化旅游三大领域，经过严格筛选已确定首批十个项目，其中生态项目建设的投资额不低于20%，确保试点资金专款专用。
新安江绿色发展基金的设立，将过去政府直接投入变为政府投资引导、社会资本参与，有助于试点资金滚动使用，从而走出一条社会化、多元化、长效化保护和发展的模式，实现由原来的末端污染治理向源头控制转变、优良的生态资源向生态资本转化。经过6年试点，已经形成了“新安江模式”，在全国5条流域和多个省份得到推广。
同时，黄山市结合新安江生态补偿试点，创新性推进生态脱贫、旅游脱贫工程，在实施退耕还林项目以及天然林保护、公益林管护、护林防火等用工岗位招聘时，优先安排符合退耕条件的贫困村以及建档立卡贫困户，仅村级保洁公益性岗位就解决了近3000农村人口就业问题。同时，引导群众发展有机茶等精致农业，推广泉水养鱼、覆盆子种植等特色产业扶贫模式，发展农家乐、农事体验、乡村休闲等乡村生态旅游新业态，使绿色产业成为上游群众脱贫致富奔小康的重要支撑。目前，黄山市三产结构比例由试点前的11.4：46.3：42.3调整至9.8：39.0：51.2，服务业从业人员超过常住人口的1/4。2018年，黄山市的新安江绿色发展基金转型为母基金，分为PPP引导基金、产业基金两大类，各6亿元，母基金下设若干子基金。
1.绿色金融支持生态保护补偿的法律法规体系尚不健全
健全的法律法规是绿色金融支持生态保护补偿的根本性保障。一方面，生态系统服务的公共物品或准公共物品特征，使其价值的很大一部分并未进入市场，需要通过系统化的法律法规创造生态系统服务的需求和市场，建立长效生态保护补偿投融资机制，为绿色金融在生态保护补偿中的应用创造良好环境。但目前生态保护补偿立法进程相对滞后于实践进程，其所需的法律法规支撑远远不足。另一方面，自2007年国家环保总局、中国人民银行、银监会联合出台的《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》，到2016年8月31日中国人民银行、财政部、国家发改委、环保部、银监会、保监会等七部委联合印发的《指导意见》，我国绿色金融政策体系不断完善。但是，现有的绿色金融相关的文件多由国务院和各部委制定，更侧重于引导，尚无专门的体系化的绿色金融法律法规，也缺乏考核性监管，对金融机构的约束力和权威性不足。
绿色金融支持生态保护补偿的一个关键问题是要为绿色投融资决策提供可量化的标准和依据，即生态系统服务的价值。但目前生态系统服务价值实现机制匮乏，生态资产资本化方式有待探索。科学评价生态系统服务的技术、核算和标准体系还未形成，使生态系统服务市场交易制度、风险管理、环境污染责任保险等促进生态系统服务价值实现的制度机制的建立缺乏科学依据。没有充分的基础研究配合数据积累，绿色金融支持生态保护补偿很难迅速实现。
生态保护补偿项目的融资需求具有多层次性和多样性，需要根据其不同发展阶段的不同需求匹配相适应的绿色金融产品和服务。虽然近年来针对生态环境保护的绿色金融创新产品和服务不断推出，由早期的绿色信贷、绿色债券类产品到衍生出的绿色资产证券化等创新型金融工具。但总体来看，绿色信贷仍然是绿色金融市场的主要工具，仍然主要靠政策驱动，绿色保险、绿色证券等金融工具运用不足，未能从根本上改善正外部性的内部化。
在绿色标准方面，原银监会发布的《绿色信贷统计制度》明确了绿色信贷支持的项目标准。中国人民银行和国家发改委先后出台了《绿色债券支持项目目录》和《绿色债券指引》，确定了符合绿色项目的标准。七部委联合印发的《绿色产业指导目录（2019年版）》明确了绿色投资的范围。这些标准或评估指标之间的不统一容易引发概念混淆，造成资金和要素流动、绿色资产之间对接的不顺畅以及额外的交易成本。
在建立绿色金融支持生态保护补偿的长效机制的道路上，实质性激励机制不足是一个突出的挑战。比如贴息、担保等激励机制仍不健全，期限错配问题仍待解决。以商业银行为例，商业银行对于绿色项目的支持是按照风险可控、商业可持续的原则实施的，盈利能力与绿色资产之间的联系还不明显，生态保护补偿项目在金融机构现有的信用评级方法下竞争力较低。商业银行的绿色信贷目前多集中于轨道交通运输以及可再生能源和清洁能源等大企业较为集中的项目。而真正需要信贷资金支持的生态保护补偿项目，由于技术和市场不确定性高、短期内自身盈利能力有限的问题，较难获得商业银行的绿色信贷支持。在没有资本的激励，也没有补贴、担保、税收减免等实质性的激励措施的情况下，绿色金融支持生态保护补偿的长效发展动力不足，也限制了绿色金融支持生态保护补偿的资金规模、可持续性以及可复制性可推广性。
目前参与支持生态保护补偿的金融机构主要是银行，这与我国以银行为主导的金融市场体系有关，但也反映出目前相关方面的能力建设不足。生态保护补偿项目一般投资周期长，经济效益短期内不高，环境效益难以量化，缺乏专业知识的投资者对此类项目持谨慎态度。同时，金融机构从业人员对于环境风险认识还存在不足，缺乏对环境风险敞口的监测数据和风险分析工具。亟须开展绿色金融支持生态保护补偿相关的能力建设，积极探索以绿色发展基金、绿色债券、绿色保险等方式推动多元化、市场化生态保护补偿，更好地保障生态保护补偿的可持续性，提升区域生态系统的服务价值。
生态保护补偿是一个系统工程，需要专业的金融管理和资金支持，需要信贷、股权、债券、资产证券化等多层次绿色金融工具的有机组合运用，以及相关激励措施，以实现对生态保护补偿项目的全生命周期支持。在项目早期培育阶段，投资风险相对较高，周期较长，需要能够起到催化作用的第一损失资本填补“先锋断层”，解决生态保护补偿项目在早期资本投入密集阶段的现金流问题。同时也为后续政策支持、市场机构和监管体系按项目管理计划逐步到位提供保证。这一阶段公共部门资金的支持至关重要，需要大力发挥政府的引导和撬动作用。
项目开发阶段会获得生态系统服务产生的生态资本信用，可以通过抵偿机制等方式获得投资产生现金流，经由市场或政府的绿色基金等渠道获得项目融资、风险资本或债权性投资。成功的项目可以依靠政策支持及成熟的市场结构在更大的区域范围内推广，也可以将成功的项目框架试用或运用到其他生态系统服务类型。当市场相对流动性较高、风险调整资本收益率更有竞争力时，会吸引更多的绿色金融工具介入，增强市场流动性，更多元化的投资者也会随之进入生态保护补偿市场。
因此，在生态保护补偿项目层面，需要厘清特定领域项目的生命周期、各阶段发展特点和相应的资金需求特点、各阶段已有的绿色金融工具和潜在需求。由于生态保护补偿的系统性、复杂性和利益相关者多元化特点，以及金融机构对于短期利益的关注，其长效机制的建立还需要政府的配套政策和激励措施（如贷款贴息、担保、税收优惠或减免、建立专业化的担保和增信机制支持绿色债券的发行）及实施方案支持，为绿色投资规划的系统性、长期性和安全性提供保障。
生态保护补偿全生命周期各阶段的潜在投资组合见表1。
2.推进金融机构的绿色金融产品和服务创新，以及配套激励措施的出台
未来可以研究实施差异化风险监管，并出台货币政策支持绿色信贷发展的实质性激励措施。如为绿色信贷占总贷款比例较高的银行实施差异化的存贷比监管要求，调整资本充足率计算中风险资产计算的绿色信贷风险权重，降低对绿色信贷比重较大的银行的存款准备金要求，使银行有能力为绿色信贷项目提供低于传统项目的贷款利率。
未来绿色信贷资产证券化空间也很广阔。通过信贷资产证券化募集资金的数量和期限由资产质量和市场决定，因此，绿色信贷资产证券化产品能够为优质绿色项目提供成本合理的长期资金，有助于落实金融支持经济结构调整和转型升级政策，助力经济的绿色可持续发展。同时，绿色信贷资产证券化要求更为严格的信息披露机制，有利于通过社会化监督手段，确保资金的投向。目前绿色资产支持证券的规模所占比例并不高，但发展势头良好。2017年绿色资产支持证券的发行数量由2016年的4只上升至10只，规模从67.01亿元上升至146.05亿元。绿色资产支持证券的大幅增长印证了资产支持证券可以降低融资门槛、拓展融资方式的优势特点。
未来政府需要根据区域经济发展的实际出发，积极参与已有的顶层设计的细化、落实及推广，出台配套激励措施，推动绿色债务市场发展。如2017年深圳市推出对绿色债券发行人给予贴息的政策。从市场层面看，可以推动三地政府作为发行主体，在专项债券的基础上推出绿色专项债券，为具有公共或公益性的生态补偿项目提供更为长期稳定、规模较大的资金支持，强化政府在支持生态环境保护中的引领作用以及在环境信息披露的表率作用，带动更多金融资源向生态环境保护的有效配置。
此外，推动民营企业作为绿色债券发行主体也有望成为有效支持生态保护补偿的发展方向。2019年2月19日，生态环境部和全国工商联签署了“关于共同推进民营企业绿色发展打好污染防治攻坚战”的合作协议，联合出台《关于支持服务民营企业绿色发展的意见》，鼓励民营企业发行绿色债券，推动解决民营企业环境治理融资难、融资贵问题。
未来应大力发展绿色区域PPP基金，基于区域经济绿色发展目标或环境目标设立集融资、产业链整合和技术创新为一体的产融结合的投融资平台，可以在该平台上运用多种金融工具支持产业链的整合，将生态保护补偿项目与各种相关高收益项目捆绑，建立公共物品性质的绿色服务收费机制，用于区域内生态涵养区的生态保护、发展生态友好型产业，实现生态环境保护的内生机制。与此同时，地方政府应积极落实财税与土地政策等形式改善项目的投资环境，并完善收益与成本共担机制，从根本上强化基金的投融资能力。
同时，也应积极发挥社会资本的力量。支持更多社会资本发起设立创业投资基金、股权投资基金，引导私募基金管理人将资金投向生态保护补偿。搭建绿色投融资平台，推进生态保护补偿项目对接资本市场。
积极探索建立绿色担保基金也应成为未来发展重点。未来可以考虑在区域设立包括绿色中小企业信用担保、绿色债券、绿色PPP项目担保在内的绿色担保基金，并通过市场化、差别化的担保政策、补贴政策、税收优惠政策等进行综合调整，以担保机制的完善推进生态补偿项目融资风险管理与激励机制的创新。绿色担保基金可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。在实践中，可以考虑以地方财政投入启动资金，引入金融资本和民间资本成立绿色担保基金。当地政府应在资金筹集和投向等方面发挥政策引导作用。
一方面，通过将生态保护补偿相关的知识产权、技术设备等纳入保险保障，绿色保险可显著提高绿色信贷底层基础资产的抗风险能力与可抵押性；另一方面，可通过信用保证保险的增信服务，有效分散和分担绿色信贷风险，从而促进金融资源流向生态环境保护领域。运用保险的保障功能和保费的杠杆机制，完善多元化、市场化的生态保护补偿机制，助力构建全过程的生态环境风险防范体系。同时，中央政府相关部门应考虑建立生态环境信息和数据共享平台建设，在中央和地方两层面进行机制创新，对生态保护补偿项目实施信用评定、信息公开、日常监管等体系化管理。
目前中国建立了浙江、江西、广东、贵州、新疆五省份绿色金融改革创新试验区，密切结合各自特色，探索不同的绿色金融推进路径。其中，浙江和广东经济发达，产业优化升级，实现绿色发展的需求较为迫切；贵州和广西资源禀赋丰富，生态优势明显，但经济欠发达。新疆位于丝绸之路经济带的核心区域，绿色发展潜力巨大。五省份绿色金融改革试点在工作机制、组织机构、产品和服务创新、区域环境权益交易市场、配套制度、激励约束机制、国际合作和区域合作等方面有序开展，且各有侧重。
未来各区域也可以建立绿色金融支持生态保护补偿试验区，探索不同类型生态保护补偿项目全生命周期所需的绿色金融工具组合、政策支持及配套激励措施，形成最佳实践，并进行模式的复制推广。同时，探索绿色金融支持生态保护补偿的制度化、体系化和长效机制。
［1］安国俊：《中国绿色基金发展趋势》，《中国金融》2018年第19期。
［2］蔡宇：《对绿色保险功能作用的探索、实践和思考》，《当代金融家》2018年第9期。
［3］刘倩、董子源、许寅硕：《基于资本资产框架的生态系统服务付费述评》，《环境经济研究》2016年第2期。
［4］刘冬莉：《国外碳汇林项目融资制度借鉴》，《世界农业》2017年第3期。
［5］绿色金融工作小组：《构建中国绿色金融体系》，中国人民银行工作论文，2015年第7期。
［6］李曼曼、薛涛：《绿色金融促进绿色产业发展面临的挑战与对策》，《中华环境》2019年第4期。
［7］马骏：《“十三五”时期绿色金融发展十大领域》，《中国银行业》2016年第1期。
［8］马中等编《中国绿色金融发展研究报告》，中国金融出版社，2018。
［9］孙良涛：《中国绿色债券市场：创新实践与发展对策》，《金融市场研究》2018年第2期。
［10］王家庭、曹清峰：《区域生态协同治理：由政府行为与市场机制引申》，《改革》2014年第5期。
［11］王雨蓉：《生态补偿对土地利用方式变化的影响：表现、因素与机制——文献综述及理论框架》，《资源科学》2015年第9期。
［12］吴国春、赵保滨：《拉丁美洲森林环境服务市场发展及对农户生计影响》，《中国林业经济》2013年第1期。
［13］兴业银行绿色金融编写组：《寓义于利：商业银行绿色金融探索与实践》，中国金融出版社，2018。
［14］袁伟彦、周小柯：《生态补偿问题国外研究进展综述》，《中国人口·资源与环境》2014年第11期。
［15］中央财经大学绿色金融国际研究院、UNEP：《构建中国绿色金融体系：进展报告2017》，2018。
［16］中央财经大学绿色金融国际研究院、UNEP：《构建中国绿色金融体系：进展报告2018》，2019。
［17］张晓涛、李向军编《北京财经发展报告（2017～2018）》，社会科学文献出版社，2018。
［18］张伟、蒋洪强、王金南：《协同发展的生态环境保护战略研究》，《中国环境管理》2017年第3期。
［19］Clements，T.，A. John，K. Nielsen，D. An，S. Tan，and E. J. Milner-Gulland，2010，“Payments for Biodiversity Conservation in the Context of Weak Institutions：Comparison of Three Programs from Cambodia”，Ecological Economics，Vol.69（6）：1283-1291.
［20］Daily，G. C. and P. A. Matson，2008，“Ecosystem Services：From Theory to Implementation”，Proceedings of the National Academy of Sciences，Vol.105（28）：9455-9456.
［21］Dulal，H. B.，G. Brodnig，and K. U. Shah，2011，“Capital Assets and Institutional Constraints to Implementation of Greenhouse Gas Mitigation Options in Agriculture”，Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change，Vol.16（1）：1-23.
［22］Engel，S.，S. Pagiola，and S. Wunder，2008，“Designing Payments for Environmental Services in Theory and Practice：An Overview of the Issues”，Ecological Economics，Vol.65（4）.
［23］Hejnowicz，A. P.，D. G. Raffaelli，M. A. Rudd，and P. C. L. White，2014，“Evaluating the Outcomes of Payments for Ecosystem Services Programmes Using A Capital Asset Framework”，Ecosystem Services，Vol.9：83-97.
［24］Huwyler. F.，J. Käppeli，K. Serafimova，E. Swanson，and J. Tobin，2014，Conservation Finance”.
［25］Muradian，R.，E. Corbera，U. Pascual，N. Kosoy and P. H. May，2010，“Reconciling Theory and Practice：an Alternative Conceptual Framework for Understanding Payments for Environmental Services”，Ecological Economics，Vol.69（6）.
［26］Pascual，U.，R. Muradian，L. C. Rodríguez，and A. Duraiappah，2010，“Exploring the Links Between Equity and Efficiency in Payments for Environmental Services：A Conceptual Approach”，Ecological Economics，Vol.69（6）：1237-1244.
［27］Salzman，J.，et al.，2018，“The Global Status and Trends of Payments for Ecosystem Services”，Nature Sustainability，Vol.1，pp.136-144.
［28］Shang，W. X.，et al.，2018，“Eco-compensation in China：Theory，Practices and Suggestions for the Future”，Journal of Environmental Management，pp.162-170.
［29］Vatn，A.，2010，“An Institutional Analysis of Payments for Environmental Services”，Ecological Economics，Vol.69（6）.
［30］Wunder，S.，2005，“Payments for Environmental Services：Some Nuts and Bolts”，Research Report.
［31］Wunder，S.，S. Engel and S. Pagiola，2008，“Taking Stock：A Comparative Analysis of Payments for Environmental Services Programs in Developed and Developing Countries”，Ecological Economics，Vol.65（4）.
［32］Yang，W.，W. Liu，A. Viña，J. Luo，G. He，Z. Ouyang，H. Zhang，and J. Liu，2013，“Performance and Prospects of Payments for Ecosystem Services Programs：Evidence from China”，Journal of Environmental Management，Vol.127（18），pp.86-95.
如需转载、引用本篇论文观点，请事先与论文作者联系并征得同意。
