公共卫生体系是一个概念体系，是指为推动我国公共卫生事业全面协调可持续发展，围绕特定应急情况下以及常态社会中各社会部门的协调运作所提供的支持系统，包括疾病预防控制体系、应急体系、药品保障体系、特殊群体公共卫生服务体系、生态安全治理体系、科技支撑体系、国内外协同治理体系、法律法规体系等。结合对公共卫生体系概念的界定，公共体系的内涵如图1来所示。

图1公共卫生体系构建及内涵

资料来源：课题组绘制

一是疾病防控体系。我国现行疾病预防控制体系主要包括防、控、治三方面内容。在防控治三支柱体系中，预防环节体系化主要涉及野生动物市场监管和公民健康卫生教育领域的完善；控制环节的体系化，主要涉及公共卫生事件通报制度、舆论应对体系、中央地方二元决策体系、医疗实施人才储备系统的建设；治疗环节的体系化主要涉及与防控环节的衔接问题，以及对“附加伤害”的应对问题。

二是应急体系。我国应急体系主要包括管理公共卫生危机的应急管理体系、疫情监测预警体系、卫生防疫物资储备体系。应急管理体系主要是指以传染病防治法及其实施条例和突发公共卫生事件应急条例等法律法规为依据，依法实施疫情防控及应急处理的措施。疫情监测预警体系是公共卫生防护网建设的重要关卡，是针对不明原因疾病和异常健康事件的一种监测机制。卫生防疫物资储备体系是卫生防疫物资储备结构、组织管理、权限划分和制度扶持的总称，既属于专项国家储备，也属于公共卫生服务体系的组成部分。

三是药品保障体系。我国药品体系主要包括药品供应体系、中医药服务体系、疫苗供应体系。药品供应保障体系涉及到药品的生产、流通、采购、储备等环节，只有各个环节同时发力才能确保药品及时、准确、安全的供应和保障。中医药服务体系包括以下几类：中医药服务机构体系、中医药服务阵地体系、中医药服务信息化体系、中西医衔接体系。疫苗供应体系以《疫苗管理法》为依据，以“产”“供”“管”为核心，涉及到产业布局、技术创新、质量安全、供应储备、预防接种等多个职能。

整体上看，我国公共卫生体系设计不还不完善，公共卫生应急产业发展不足，公共卫生应急事业扶持政策不配套。全国公共卫生疫情监测预警各自为政缺乏沟通，疫情监测预警机制缺乏统一标准。我国公共卫生防疫物资储备体系也面临着应急物资供应保障网不够高效可控，卫生防疫物资生产能力还有欠缺、战略储备物资品种不够齐全的问题。具体来看，存在以下问题：

一是疾病预防控制体系：“防”、“控”、“治”环节均存在短板。突发公共卫生事件信息向上层层上报制度效率较低，向公众报告不够及时、有度；突发公共卫生事件爆发后舆情引导能力存在缺陷；部分地方干部决策能力、专业能力存在短板；应对突发公共卫生事件的应急医疗设施、医疗人才的储备不足；疾病防控体系中治的水平亟待改善。此外，在治疗过程中，分诊、病程和治疗方案不够迅捷，未能和防控环节形成良好的信息和数据互动；突发公共卫生事件所带来的“附加伤害”的应对、治理体系存在不足。

二是药品保障体系：药品供应、疫苗供应以及中医药供应需实现供求平衡。当前我国药品价格垄断问题较为严重、药品流通环境尚需完善、突发公共卫生事件应急药品供应体系不健全。我国疫苗供应体系还存在疫苗管理体系低能与疫苗供应体系全链条之间存在矛盾的问题，以及疫苗产业自身存在的研发投入的占比不足等问题。虽然药品供应和疫苗供应还存在不少问题，但此次抗疫过程中，我国中医药服务体系发挥了良好作用。根据中国中医科学院科研成果，中医药全过程起效显著。我国中医药服务体系确保了：一是轻症患者病情无一加重。二是重型（危重型）患者病亡风险降低八成多。三是患者出院后症状改善复阳率低。

三是针对特殊群体的公共卫生服务体系：老幼妇还需倾斜保护。我国的特殊群体主要包括老人、妇女、儿童以及心理亚健康人群。针对特殊群体的公共卫生服务体系还存在一些问题：对于心理亚健康人群，当前公众对常见精神障碍和心理行为问题的认知率仍比较低，缺乏对心理健康服务专业性、有效性的认识，针对我国妇幼特殊群体，我国的公共卫生体系展现出初步成效，但是与发达国际还有很大差距，比如全方位孕期保健服务不够全面，产后康复服务有待加强，7岁以下儿童系统管理尚待改善。

此次疫情对我国突发公共卫生体系提出了不少挑战。我国城镇职工和城乡居民医保系统并不是针对SARS和本次新冠病毒肺炎这类重大突发疫情设计，现行医保系统中的“基本医保”和“大病医保”都不足以应对新冠肺炎疫情这样的重大突发公共卫生事件导致的医疗救治和药品费用需求。应当加强医疗救助基金对突发公共卫生事件应急药品供应的支持。医疗救助基金在重大突发事件也还有较大发挥空间和优势，在最重要的融资渠道上比前两者渠道更宽。为此，建议如下：

一是加强中小企业融资金融扶持力度。加强公共卫生金融扶持力度。突发公共卫生事件如此次新型冠状病毒疫情的爆发，受到影响的首先是中小企业。中小企业融资难固然也有其自身原因，但疫情会直接加剧中小企业融资困境，进而可能导致现金流不足、经营停滞等风险。短期而言，从国家层面出发，要施行系列刺激经济的财政和金融政策，全面优化中小企业融资渠道，全力支持中小企业复工复产。长期而言，我国应该抓住时机，深化中小企业金融服务改革，充分激发中小企业活力的同时应深化金融供给侧结构性改革从而力求转危为安。

二是提升健康类保险产品应对疫情能力。商业保险公司应开发种类不同的商业健康保险产品，如保障长期健康的产品和重大疾病的产品，从资金、服务两个方面覆盖和满足社会大众不同层次的健康和医疗卫生需求。通过供给侧改革，增加提供涵盖医疗、照护、生育等多领域的综合性保险产品，将医疗新技术、新产品等纳入健康保险。建议由商务部、银保监会和地方各级人民政府负责探索若干妇幼健康服务的商业保险种类，鼓励保险公司开发专门的妇幼健康服务责任保险、意外伤害保险产品。

三是加大农村公共卫生资金投入力度。加大政府的投入力度，同时，要鼓励社会资本、乡镇集体经济、乡村自治组织等力量加入农村公共卫生服务事业建设中，夯实农村公共卫生服务投资主体力量。充分利用各种金融工具，多渠道筹措资金，推进农村公共卫生事业健康发展。另外，结合此次新冠肺炎疫情防控，注重提升农村公共卫生领域资金投入使用效率。经费的使用要注重绩效，要建立健全绩效评价与资金分配挂钩机制。在农村可尝试推进医疗卫生行业PPP融资，拓宽资金来源，改善融资结构。

重大传染病和突发型公共卫生危机的金融扶持主要是为了评估事件造成的危害与影响，在风险防范与危机管理过程中给予及时的和必要的资金支持。而社会其他系统的应对则是从社会生活的方方面面来处理事前预备、事件后恢复、追责等工作，从而进一步完善公共卫生事件结束后的公共卫生体系建设。从一定程度来说，突发性公共卫生事件的应对需要社会各界联防联控，做到这一点，要进一步建立完善公共卫生事件恢复阶段的体系，对各级政府机关、医疗机构和公共卫生机构等不同部门在事后所承担的职责给予明确规定，从而主动适应新型传染病和重大公共卫生事件种类多样、风险复杂、后果极度不确定的情况。据此，本报告从其他配套社会体系方面提出如下建议：

一是重视公共卫生事件的法治应对，将常态化抗疫纳入法治化轨道。具体而言，应当规范和引导监测预警工作统一标准，完善健康相关事件的监测系统。在药品价格垄断执法过程中，应当建立药品行业监管部门与反垄断执法部门之间的协调机制，对反垄断执法模式进行创新，还可以创新损害赔偿制度，完善反垄断奖励性法律制度等。加强贯彻执行《疫苗管理法》，落实疫苗责任强制保险制。尽量掌握当前社会的舆情和心理整体状况，以此为依据，推进法规建设。

二是充分利用互联网技术对公共卫生治理体系予以支持。充分利用互联网媒介，如利用微信公众号等媒介开展线上问诊、预约购药、药品寄送等;在疫情防控的特殊时期，利用互联网手段可以在减少接触的同时做到满足好居民的寻医问药需求，提供持续的、高质量的医疗服务和药品供应保障；发挥“互联网+药品流通”的优势作用，推进线上线下融合及规范化，还可以丰富药品流通渠道，有序增加药品流通渠道、合理拓宽购药途径。

三是加快科研攻关，提高创新水平。提高生物科技创新水平，实现生命安全、生物安全领域关键核心技术和重大科技成果的突破，提高应对突发重大公共卫生事件、防范化解生物安全风险的能力和水平。完善关键核心技术攻关的新型举国体制，加快推进人口健康、生物安全等领域科研力量布局，整合生命科学、生物技术、医药卫生、医疗设备等领域的国家重点科研体系。提升科技成果转化水平，加强药物研发、医疗装备核心技术攻关、诊疗技术与产品研究，积极推进基础研究转化速度，提升科研成果转化效率。

（此观点文章系根据10月11日发布的《2020健康金融报告（摘要）》进行改编整理。）