3月12日，全国两会闭幕。九天会期里，一项关乎中国经济与绿色发展的关键调整值得细品：政府工作报告将年度预期目标，由往年 “单位国内生产总值能耗降低”，正式改为单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右。

这绝非文字微调，而是发展导向的重大切换。中国环境科学研究院专家阳平坚一语道破：过去是 “卡能源”，考核能源消耗；现在是 “卡碳排放”，鼓励多用清洁能源。

管控的“尺子”换了。背后的逻辑，正在发生一场静默却深刻的权力转移。01
尺子换了，地方政府的紧箍咒变了

今年政府工作报告中的一处表述调整，值得资本市场与地方政府高度重视：从去年 “加快构建碳排放双控制度体系”，变为今年“实施碳排放总量和强度双控制度”。

从“构建”到“实施”，一字之差，标志着该项制度从顶层设计进入全面落地执行阶段。

北京大学能源研究院副院长杨雷解读指出，这标志着我国开始由能源双控制度全面转向碳排放双控制度。“十五五”时期，碳排放强度降低将成为国民经济和社会发展的核心约束指标，碳排放总量控制则作为重要引导。

这一转变的核心，是激励机制的根本性重构。以往考核能耗强度与总量，企业增加绿电使用反而可能推高能耗总量，客观上形成对绿色行为的约束；而以碳排放为核心考核指标后，绿电消费不计入碳排放，将直接转化为减排成效。

从“控能耗”转向“控碳排放”，政策导向实现根本转变：地方与企业将从被动节能，转向主动减碳；从“少用能”转向“多用绿能”。

全国政协委员、生态环境部卫星环境应用中心首席科学家高吉喜直言，碳排放双控这根“指挥棒”正式挥起来了。

但他也泼了一盆冷水：考核的前提是数据要准。“如果每个地方算出来的碳排放大相径庭，考核就失去了意义。”他透露，国家已明确由国家统计局牵头，建立省级碳排放统计核算制度，未来还要推广到市一级。“要解决数据滞后、地市级缺乏能源平衡表的问题。”

针对高耗能、高排放项目，碳排放评价已从柔性建议升级为刚性准入门槛。按照2025 年9月实施的《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》，“两高”项目须同步通过节能审查与碳排放评价，任一环节未通过均不得开工建设。

更为关键的是审查权限上收：年综合能源消费量50万吨标准煤及以上的重点“两高”项目，审查权限上收至国家发展改革委；“新规明确禁止将‘两高’项目节能审查权限下放至县级机关，这就从制度上避免了基层审批可能出现的标准松弛。”02
钱从哪来，国家低碳转型基金的“国家队”进场

绿色转型的成效，最终要体现在实打实的资金投入上。今年全国两会上，设立国家低碳转型基金成为备受资本市场关注的新部署。

长三角科技产业金融研究联盟秘书长陆岷峰对此评价：这一基金的设立，标志着我国绿色发展从政策引导、市场驱动，进入国家资本引领、产业生态协同的新阶段，核心是弥补市场在绿色技术创新、基础设施前期投入、长期回报不确定等方面的“失灵”。

市场资本天然倾向短期收益、规避长期风险，而氢能、储能、碳捕集等战略意义突出，但前期投入大、回报周期长的绿色技术，恰恰需要国家资本发挥“压舱石”作用。政府工作报告已明确基金重点方向：培育氢能、绿色燃料等新增长点。

美国环保协会北京代表处企业伙伴关系主任冉泽表示，氢兼具燃料与原料双重属性，产业空间广阔。但可再生氢发展仍面临成本高、储运难、标准体系不完善等挑战，建议优先就近生产、就近利用，减少长距离运输。

他同时提醒，氢气属于间接温室气体，无论从安全还是气候角度，都应严格防范泄漏。这也揭示出一个易被忽视的问题：绿色技术在推广过程中，同样需要防范次生环境风险。03
路在何方，提质、降本、降碳的三重突围

如果说国家低碳转型基金的设立，解决了绿色转型“钱从哪来”的问题，那么重点行业提质降本降碳行动，则明确了“路往哪走”。

今年政府工作报告首次将提质、降本、降碳三大目标并列提出，这一组合式部署蕴含着深刻的战略考量。中国环境科学研究院环境社会学研究室主任阳平坚在接受人民网采访时直言：这既是环境责任，也是发展方向。

提质，旨在提升产业核心竞争力。通过布局绿色燃料等高附加值新赛道，打造具有全球竞争力的绿色产业集群。绿色燃料涵盖绿色氢能、绿色甲醇、可持续航空燃料等，可广泛应用于重工业、远洋航运、长途重载运输等难以电气化的领域，国家能源局已将其明确为能源领域新质生产力发展的重要方向。

降本，意在释放绿色红利、提升经济效益。依托技术创新与能源结构优化，让绿色转型转化为企业看得见、摸得着的效益。光伏发电成本十年间下降超80%，得益于持续技术迭代；动力电池能量密度不断提升，源于关键材料创新突破。

降碳，重在牵引发展模式全面升级。通过严控“两高”项目、推广低碳先进技术，倒逼落后产能有序退出，推动产业结构向低碳化、高端化转型。

广东的实践为上述路径提供了生动注脚。全国人大代表、广东省生态环境厅厅长徐晓霞在广东团全体会议上介绍，广东通过碳普惠机制助力苏区老区增收超6000万元，绿色金融EOD项目授信达35.2亿元，绿色信贷余额突破4.2万亿元。

徐晓霞的论断掷地有声：广东作为经济大省，创造了经济总量连续37年领跑全国，生态环境质量持续走在全国前列、连续5年获评国家考核优秀的“广东奇迹”，雄辩证明了生态环境保护与经济发展不是“二选一”的选择题，而是相辅相成的必答题。04
市场觉醒，碳交易从“政策市”走向“真市场”

考核标尺已更新、资金保障已到位、转型路径已明确，绿色转型的最终落地，仍要依靠成熟有效的市场机制。

全国人大代表、中国人民银行湖北省分行行长马骏直指当前全国碳市场的核心痛点：市场分割、流动性不足、价格机制不明显。

他提供的一组数据显示，截至 2025 年末，全国碳排放权交易市场配额累计成交量 8.65亿吨，累计成交额576.63亿元。尽管交易规模持续扩大，但距离真正市场化还有差距。

目前，发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业已全部纳入全国碳排放权交易市场统一管理，市场中3300余家重点排放单位，覆盖全国约65%的碳排放量。

马骏直言当前短板突出：市场运行仍以政府强制驱动为主，价格机制作用不显著；市场参与主体单一，交易活跃度偏低；市场监管体系不够健全，约束与惩戒力度不足。

对此，他提出明确建议：生态环境部应加快全国碳排放权交易市场顶层设计，联合中国人民银行、金融监管总局、中国证监会等金融管理部门，推动金融机构在全国统一交易市场框架下有序进入市场。

“在统一有效、预期稳定的碳资产价值的前提下，围绕碳排放配额开展丰富多样的金融市场交易产品研发，创新与环境权益挂钩的信贷产品，不断丰富碳排放权交易衍生品供给链条。”

这一建议的核心指向十分清晰：缺少金融机构深度参与、缺乏衍生品工具配套，碳市场将长期停留在“政策市”，难以成长为高效配置资源的“真市场”。05
风险警示，新能源的“环境透支”正在悄然累积

在整体向好的绿色转型进程中，有一个警示性声音，值得资本市场高度重视、审慎研判。

全国政协委员、中国科学院院士江桂斌在今年两会期间明确提醒：随着我国光伏、风电装备加速走向国际，海外市场对全生命周期环境合规要求趋严，相关产业污染物排放及其环境风险亟须引起重视。

这并非过度担忧，而是基于数据的科学预警。江桂斌指出，风电叶片树脂中双酚A残留量最高可达65毫克/千克；个别光伏玻璃企业生产废水总汞浓度超过10微克/升。这表明，被贴上“清洁”标签的新能源产业，在生产过程中仍可能产生非清洁的环境副产品。

更为棘手的是存在明显的认知盲区。新能源材料全生命周期中的特征污染物，如全氟和多氟烷基物质（PFAS）、多环芳烃等，其复合毒性与生态健康风险尚不清晰。江桂斌强调，若对这些特征污染物缺乏系统研究，相关环境风险将难以有效评估。

全国人大代表、湖南省法学会行政法研究会会长肖北庚指出，化学物质污染具有隐蔽性、累积性、滞后性等特点，对传统污染防治模式构成新的挑战。

今年两会审议的生态环境法典草案展现出前瞻性布局，明确要求加强退役风电机组叶片、退役光伏组件、废旧动力电池等产品的拆解与处置污染防治，并确立生产者责任延伸制度。全国人大代表、东北大学副校长唐立新评价，法典草案充分体现全生命周期理念，倡导变废为宝，是环境治理思路的重要跃升。

法治保障仅是底线要求。江桂斌建议，必须从源头到末端实施全链条治理：一是推进生产环节有毒有害成分替代研究，将低毒性、可回收性纳入材料评价体系；二是完善全流程污染物监管，将特征污染物纳入监测规范；三是健全风险评估体系，建立并动态更新优先控制污染物清单。

全国人大代表、浙江清华长三角研究院副院长刘锐表示，资源节约与循环利用导向在法典草案中得到充分体现，将助力实现生态效益与经济效益的有机统一。

新能源产业的“绿色底色”并非与生俱来。若不在产业快速发展阶段明确回收责任、健全处置标准，十几年后首批光伏组件、风电叶片集中退役时，将面临规模巨大的新型固废处置危机。

让未来能源从源头实现真正清洁，既是技术命题，更是决定绿色转型质量的底线命题。

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