相较于矿山修复后的开发利用，矿山修复后形成的用地指标交易是更为稳定收益来源，本文基于重庆市地票制度的发展和实践情况，从土地指标交易层面探讨矿山生态修复市场化机制的可行性。

根据重庆市人民政府2016年1月发布的《重庆市地票管理办法》，地票是指“土地权利人自愿将其建设用地按规定复垦为合格的耕地等农用地后，减少建设用地形成的在重庆市农村土地交易所的建设用地指标”。

2008年2月，国务院发布《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，支持重庆建立统筹城乡的土地利用制度，开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，设立农村土地交易所，逐步建立城乡统一的建设用地市场。2008年11月，重庆市人民政府通过《重庆农村土地交易所管理暂行办法》；同年12月，重庆农村土地交易所正式挂牌成立，并进行了全国第一宗地票交易，重庆市成为全国唯一可以在省域范围内跨区域进行指标置换试点的地区。2009年2月，重庆市人民政府发布《贯彻落实<国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见>的通知》，重庆地票以国家政策的形式被固定下来。2016年1月，重庆市人民政府发布《重庆市地票管理办法》，对地票的申请条件、使用流程、监督管理作出规定。重庆市地票交易制度作为农村集体建设用地使用资本化的一次尝试，不仅拓展了农村集体土地改革发展的制度空间，而且还为城市反哺农村提供了资金支持。据不完全统计，截至2019年12月，重庆农村土地交易所累计交易地票超过23.8万亩，交易金额超473.7亿元，惠及24万以上农户，每亩地票的成交均价从最初的8万元升至20万元左右。

在我国用地指标的行政计划配置制度基础上，地方土地利用规划变动空间较小，对地方政府而言，用地指标已经成为一种稀缺资源，并极大约束着城市化、工业化发展的速度和规模，因此如何获得更多工地指标就成为各地政府的重要任务。地票交易制度可以将农村闲置的建设用地复垦成为耕地并将腾出来的建设用地指标用于解决城镇发展用地指标短缺的问题。根据《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》、《重庆市地票管理办法》等规定，购买地票的用途是“增加等量城镇建设用地”和“使用地票办理农用地转用手续的，不缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费”。因此，地票实质上指的是城乡建设用地增减挂钩指标，地票的持有者所享有的是可以增加相应面积的城镇建设用地的“资格”。

根据《重庆市地票管理办法》、《重庆市农村土地交易所地票交易规则》，地票制度运转的流程主要分为指标的生产、交易和使用（落地）三个阶段，并通过六个步骤完成：

复垦申请与立项：土地人权利人向乡镇人民政府、街道办事处或者区县（自治县）国土资源主管部门提出复垦申请。乡镇人民政府、街道办事处审查通过复垦申请后，可以向区、县（自治区）国土资源主管部门申报复垦项目。同一乡镇（街道）范围内符合复垦条件的户数达到50户及以上的，乡镇人民政府、街道办事处应当向区、县（自治县）国土资源主管部门申报复垦项目。

复垦项目实施：土地权利人自行或者委托他人按照复垦规定组织实施复垦。建设用地复垦后，形成的农用地应当满足农业生产的条件，土地质量应当达到以下标准，有效土层厚度不低于40厘米，砾石及瓦砾含量不超过15%；耕地平均台面坡度不超过15度，园地不超过25度；生产道路通达，排灌沟渠畅通，与周边农用地集中连片；田埂、土石坎结构坚实平整。

复垦项目验收：复垦项目竣工后，区县（自治县）国土资源主管部门根据项目规划设计方案和复垦验收标准，组织本级农业、水利等部分和乡镇人民政府、街道办事处进行验收。验收合格的，由区县（自治县）国土资源主管部门核发建设用地整理合格证。建设用地整理合格证应当记载土地权利人信息，复垦项目新增农用地面积、新增耕地面积及等别、减少的建设用地面积、农村发展留用面积、剩余可使用面积等信息。

复垦项目复核：复垦项目建设用地整理合格证核发后，由区县（自治县）国土资源主管部门向市国土资源主管部门申请复核。复核合格的，配发建设用地整理合格证备案号，并注销复垦地块相关权属证书，并对土地利用现状进行变更登记。

地票交易：取得建设用地整理合格证备案号的权利人向重庆农村土地交易所申请交易，交易完成后，市国土资源主管部门向购得人核发地票证书，记载权利内容。每年地票交易的总量实行计划调控，原则上不得超过每年国家下达的新增建设用地指标的10%。

地票使用：地票购得人选定符合规划的待开发土地，凭地票办理相关手续取得土地，并在地票证书记载的地票面积全部使用完后，由国土资源主管部门注销该地票。

地票制度实行过程中出现了一些问题，例如并非所有农村集体建设用地都适合复垦为耕地，例如废弃矿山区域内部分土地属于集体建设用地，但是由于土地坡度、土壤性质、基础设施不完善等原因，该类土地不适宜复垦为耕地。针对这一问题，重庆市2018年5月发布《关于拓展地票生态功能促进生态修复的意见》，提出探索地票生态功能，即在确保耕地保护红线的前提下，复垦后的土地以因地制宜的原则，除复垦为耕地外也可以复垦为林地或草地，经验收合格后均可申请进行地票交易。根据拓展地票生态功能的交易制度和规则，按照“生态优先、农户自愿、因地制宜”的原则实施复垦，对不宜复垦为耕地的，如位于生态保护红线、林区、地质灾害点、重要饮用水水源地、25度以上坡地、已退耕还林区域内的复垦点，要引导其复垦为林地等兼具生态功能的其他农用地，这为地票制度与矿山修复结合提供了可能性。

2019年7月，重庆市规划和自然资源局发布《关于历史遗留废弃矿山复垦指标交易有关事项的通知》，明确提出符合相关复垦条件的历史遗留废弃矿山，通过工程措施生态修复后形成的减少建设用地指标，可作为地票进行交易。同年10月，重庆市完成首宗废弃矿山复垦指标地票交易，该地票复垦来源位于渝北区曹家山煤矿，曹家山煤矿于2014年政策性关闭，2017年11月实施复垦治理，2018年5月完成市级验收并取得建设用地整理合格证，项目总规模21.16亩，减少建设用地13.83亩，新增耕地11.26亩，总投资150万元，复垦后通过生态功能拓展产生的废弃矿山复垦指标14亩成功交易，交易额约为280万元。交易价款据实扣除复垦工程成本后，净收益的15%（约20万元）划归村集体所有，用于发展壮大村集体经济组织；剩余收益（约108万元）由区财政统筹，优先用于矿山生态修复及解决矿山历史遗留问题。

1.优势分析

优化土地资源空间配置。中国农村建设用地总量远超城市，但同时农村建设用地利用效力偏低，“散、乱、空”现象比较普遍[2]，特别是随着农民进城步骤的逐步加快，农村建设用地却不减反增，由此造成城乡建设用地“双增长”的格局，给耕地保护带来了更大的压力。地票制度通过农村多余建设用地的复垦,形成地票,进入农村土地交易所交易,置换出的建设用地指标,在耕地占补平衡的前提下实现土地资源空间上更合理的优化使用。

有利于节约集约用地。在原有的土地行政计划配置模式下，土地指标本身虽然有价值，但却没有获得价格表现，导致部门地方政府低价甚至“零地价”出让土地，企业也就趁机圈地，导致经济欠发达地区工业用地粗放利用甚至闲置。地票交易采用市场化的方式配置资源，价格成为决定指标流动的重要因素，虽然没有从根本上取消计划指标，但却赋予了指标以价格，从而将建设用地的外部成本“内部化”，有利于节约集约用地目标的实现。

实现城乡主体之间的利益平衡。地票制度把地处偏远农村闲置的、利用不充分的、价值很低的宅基地通过复垦，经验收合格，折算成地票，然后将一批地票集中起来，统一在政府设立的土地交易所挂牌交易，交易成功后，农民可以获得一定比例的财产性收入。通过指标流转，地票跨界转移到利用水平较高的城市区域，使城市的“极差地租”惠及偏远乡村百姓，让身居偏远乡村的农民分享到城镇化进程的红利。

2.存在问题分析

降低农村宅基地社会保障功能。地票形成的复垦来源大部分为农村宅基地，该部分土地是农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨付给农户建造房屋所使用的的土地，宅基地不仅承担着居住的功能，更是经济社会稳定发展的重要保障。《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》规定，农村宅基地及其附属设施用地复垦后不得另行申请，农民将宅基地复垦后将失去其保障功能，会造成一定的社会风险。

价格波动影响收益公平性。因为地票交易是采用市场化竞拍的方式，会因为土地使用市场的供需状况产生较大的价格波动。根据地票收益分配方式，复垦宅基地及其附属设施用地的，地票收益由农户和村集体按照85:15分配，地票收益为地票交易价格扣除复垦成本之后的溢价。不同时期的地票交易价格波动较大，可能会使农民获得的收益具有较大差异，对个体来说存在一定程度的不公平。

复垦质量与耕地后续使用得不到保障。《重庆市地票管理办法》要求复垦后的耕地必须经过验收后才能形成地票，但是对耕地质量未作明确要求，缺乏对耕地质量的检测和评判标准，耕地质量得不到保障。复垦后的耕地缺乏有效监管，尚缺乏长期且合理的复垦耕地后续监管制度，复垦后耕地的功能得不到保障，导致很多复垦耕地出现严重的撂荒现象，造成增减仅仅是数字上的挂钩。

推广地票制度试点范围。借鉴重庆市地票制度实施的成功经验，在城乡土地供给失衡程度较大、废弃矿山修复工作任务较重的省份推广地票试点机制，进一步推进土地要素市场化配置，通过“票据”流转的方式实现城乡主体之间的利益平衡，提升矿山修复后形成的处于偏远地域的建设用地价值，形成投资和汇报较为稳定成熟的商业模式，提升社会资本参与的积极性。

进一步完善地票制度机制保障。建议自然资源部门协调农业、林业等部门，完善土地复垦、标准研究、事后监管等地票制度保障。对废弃矿山修复后复垦形成耕地、林地、草地的地块，自然资源部门组织农业、林业等部门，根据各自职责对其进行验收，研究制定更为详细的耕地、林地和草地复垦标准，确保复垦质量；定期对复垦后地块的使用情况进行审查，保障复垦后用地的农业价值、生态价值等。

创新绿色金融产品和服务。地方政府通过资金奖补、税收减免、贷款贴息等方式，引导金融机构基于矿山修复后形成的可交易的土地指标、以及基于地票制度下建设用地复垦形成的土地交易“票据”，探索创新绿色金融产品，比如指标或票据的抵质押贷款、林权或耕地未来收益权抵质押贷款等；探索发行地方专项债券，以矿山修复后形成的土地指标交易为偿还来源，鼓励矿山修复主体企业通过发行绿色债券、绿色ABS筹集资金；探索针对矿山市场化生态修复的“信贷+保险”模式，引入保险机构提升风险保障。