近日，世行行长马尔帕斯在接受采访时表示，世行正与IMF合作探讨将气候变化因素纳入减债谈判。2020年11月，波士顿大学全球发展政策研究中心、伦敦大学亚非学院可持续金融中心和海因里希·伯尔基金会共同发布《面向绿色包容性复苏的债务减免》报告，也提出通过“采取债务自然互换或债务气候互换机制”促进疫情后绿色复苏。
当前，面对疫新冠疫情和气候变化的双重挑战，“债务自然互换机制”能够有力地支持债务重组和绿色复苏发展。在发展中国家，尤其是“一带一路”国家推行这一机制，可彰显我国建设绿色“一带一路”、积极参与全球生态环境治理的决心，同时有效规避道德风险，刺激债务国的经济复苏和社会发展。
在上周发布的“债务自然互换机制（debt-for-nature swap)”上篇中，我们解释了“债务自然互换机制”的起源、发展及运行模式，介绍了使用该方式的成功案例和发达国家的机构设置。本文为“债务自然互换机制”系列的下篇，分析了该机制在实践中面临的挑战，并探索我国在“一带一路”国家应用债务自然互换机制的机遇和建议。
一、中国实施“债务自然互换机制”的新机遇
近年来，高额的基础设施建设支出和新冠肺炎疫情的爆发为许多发展中国家带来了新的债务问题，也为债务自然互换机制的实施提供了新的机遇。
“债务自然互换机制”可以创造三赢局面：对于中国来说，作为许多“一带一路”国家最大的双边债权国，同时也是2021年联合国生物多样性大会（UN Biodiversity Conference）的东道国，中国可通过债务自然互换机制为一些或无法被清偿的贷款增加价值，同时也获得了在利用公共和私人资金保护生物多样性方面起到领导作用的机会。对债务国来说，债务自然（气候）互换机制是实现绿色复苏的重要途径，原因有二：一方面，通过减免利息支付，债务国可以释放财政资源用于国内抗疫和投资，刺激经济复苏，增加税收和国民收入；另一方面，该机制的成功实施也能够刺激当地的机构建设，增加资金使用的透明度，并帮助债务国在环保项目上创造更多国内外共同融资的机会。对于非政府组织而言，这一机制可以帮助其识别并利用不同来源的资金。
(一) 响应绿色“一带一路”的指导方针，引领全球生态环境治理
自“一带一路”倡议提出以来，我国政府相继发布一系列政策文件，包括《对外投资合作环境保护指南》《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》《“一带一路”生态环境保护合作规划》等，强调在对外投资合作中防范生态环境风险、突出生态文明理念，引导企业积极履行环境保护社会责任。
在当前全球经济衰退、债务国还款压力剧增的形势下，债务自然互换机制一方面能够为中国一部分可能无法被清偿的贷款增加绿色价值，有助于中国践行绿色“一带一路”承诺、支持新兴国家实现绿色复苏；另一方面，可成为中国引领全球生态环境治理的重要机会，提高2021年10月中国主办《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（CBD COP15）的公信力。
(二) 减轻“一带一路”国家偿债负担，迎合绿色复苏的合作诉求
受新冠肺炎疫情影响，很多“一带一路”面临着债务情况恶化的问题。2020年以来，津巴布韦、安哥拉和巴基斯坦等国家都提出希望与中国重新协商债务问题。根据世界银行数据，截止2019年，中国是巴基斯坦、安哥拉、肯尼亚、埃塞俄比亚和老挝等“一带一路”国家的主要债权国；刚果共和国对中国的未偿债务占国民总收入GNI的比例为38.92%，吉布提为34.64%，安哥拉为18.95%（见图1）；
有些国家的外债水平相对于GNI整体较高，其违约风险也相对较高。比如，老挝的外债存量占GNI的百分比为58%，吉布提为62%，刚果共和国为60%。而其他国家，如萨摩亚和莫桑比克，虽然对中国的债务数额不大，但其外债占GNI的整体比例很高，这也可能导致类似的债务违约情况。
图1 2019年52个“一带一路”国家对中国未偿债务占其GNI的比例
与“一带一路”国家在疫情复苏开展合作的过程中，我国也在考虑如何妥善处理这些国家的诉求。一些人主张通过以债务换股本（debt-for-equity）和以债务换资源（debt-for-resources）等方式减少偿债负担，但我们认为，在大多数情况下不可采取以上两种方式，因为这些途径可能减少可用于未来经济增长的债务国国内资源。
(三) 调动资金，应对“一带一路”国家生物多样性挑战
“一带一路”倡议涵盖了世界上生物多样性最丰富的国家，如拉丁美洲和加勒比地区的厄瓜多尔、秘鲁和委内瑞拉，还有东亚和太平洋地区的印度尼西亚、马来西亚、巴布亚新几内亚和菲律宾，以及非洲的南非和马达加斯加。这些国家面临着日益严峻的生物多样性危机和生态系统危机，例如：
1.厄瓜多尔和委内瑞拉的森林砍伐率位居世界第二和第三；
2.过去13年，秘鲁为开垦农业用地，导致亚马逊雨林的森林砍伐率不断增加；
3.印度尼西亚大肆砍伐天然森林（特别是热带低地雨林）做油棕榈种植园，对生物多样性保护构成严重威胁，同时，国内的珍稀珊瑚礁也因不适当的捕鱼方法等原因受到损伤；
4.由于国内牲畜数量增加，巴基斯坦约有1850万公顷的牧地处于严重退化的边缘；
5.受国家内战及非法偷猎活动影响，安哥拉的野生动物数量急剧下降；
6.科特迪瓦和刚果民主共和国等大湖区国家尽管建立了自然公园和保护区，但仍没有阻止其国境内野生动物族群的减少。
此外，基础设施投资的不断扩大可能会加剧某些国家所面临的生物多样性风险。2017年WWF的分析表明，“一带一路”六大经济走廊与265个受威胁物种（其中包括81个濒危物种和39个极危物种）的栖息地、1739个重要鸟区（IBA)或者生物多样性关键区域（KBA）和46个生物多样性热点区域存在交集。
生态系统和生物多样性保护是环境保护的重要组成部分，也是应对全球气候变化、助力碳达峰和碳中和的关键力量。一方面，陆地和海洋生态系统是地球上的主要碳库，其中陆地生态系统碳贮量是大气的3-4倍，海洋碳贮量是大气的50倍以上；另一方面，丰富的生物物种能够减缓气候变化的影响，例如沿海湿地红树林具有卓越的碳汇能力，其形成的天然屏障能有效抵御风暴潮和巨浪的冲击。为了在2030年到来前扭转生物多样性的衰退，全球各国每年用于保护环境的资金需求为7220亿到9670亿美元，其中“一带一路”国家需要特别的投资。债务自然互换机制作为生物多样性融资的重要途径之一，能够调动公共和社会资本，弥补全球生物多样性保护的巨大资金缺口（见表1）。
表1 生物多样性金融资金来源示例
来源：《The Little Biosiversity Finance Book》2012
二、实施“债务自然互换机制”面临的挑战
债务自然互换机制实施起来较为复杂，原因有以下几点：
（一）交易成本高
由于债务自然互换过程中的交易涉及多方群体（如债务人、债权人、捐助者、非政府组织），其准备、谈判和执行过程复杂而漫长，至少需要2至4年时间。此外，各方利益相关者的意见分歧可能会进一步增加交易成本，使得债务自然互换机制与其他金融工具相比效率较低。例如，安提瓜和巴布达在2012年与巴西协商过价值1800万美元的“债务与沿海地区气候适应管理互换协议”，但由于巴西议会内部的不断拖延，该协议内容并未实现。
（二）要求长期财政投入
债务自然互换的成功与否在很大程度上取决于债务国是否有长期、稳定地支持环境保护计划的财政能力。然而，当发生财政或流动性危机或管理问题时，面向环境保护的财政投入便可能首当其冲地被削减，进而影响债务自然互换的过程。
（三）债务国可能发生通货膨胀或货币贬值
由于债务自然互换协议的一个常见条款是使用当地货币来付息，因此当地货币的价值变动是一个重要的影响因素。当地货币贬值或通货膨胀可能会影响互换的实际现金价值，由于互换的发生导致大量当地货币注入也可能会在债务国引起通货膨胀。
（四）环境保护项目在设计及实施上面临挑战
由于大多数债务自然互换项目中包括了保护当地资源或生物多样性的项目，它们有可能与现有的方案相冲突，因此可能产生土地所有权归属等问题。此外，环境保护项目还需要设施支持，如稳定的设备供应、燃料和训练有素的工作人员。这些项目的最终成果在评估与监督等方面也存在困难。
三、展望与建议
针对中国探索实施债务自然互换机制，创造共赢局面，进一步拓展建设绿色“一带一路”倡议的雄心壮志，本文提出以下建议：
第一，建立实施债务自然互换机制的政策框架。建议制定双边债务自然互换机制的基线框架，明确该机制涵盖的债务类型、债务国资格筛选标准、管理和监督办法等，区分不同性质贷款（如政策性贷款或商业贷款）的实施细则。该框架还可界定环保资金使用的范围，如优先用于大气污染、气候改善或生物多样性保护等。在基线框架的基础上，保证债务自然互换协议与债务国环境保护目标一致也至关重要。债务自然互换机制的主管机构可以与有经验的国际环保组织密切合作，确保设计出的方案切合债务国的实际情况和最紧迫的环保目标，也可选择支持该国现有的环境保护项目（如马来西亚Central Forest Spine项目）。在债务国环境保护项目的选择上，建议优先考虑对缺少社会资本支持的项目提供资助。
第二，加强部门协作，设立债务自然互换机制的专门工作组。债务自然互换协议的达成和具体实施需要债务国、债权国、国际非政府组织、其它捐赠机构等多方参与，也需要我国多个部门密切协作。此外，该机制的成功还需要债务国长期、稳定的财政支持。为了提高效率，降低成本，保障机制达到预期效果，可设立专门工作组，牵头设计债务自然互换机制的政策框架、组织各方的谈判和协商、对项目落地进行管理和监督。在此基础上，可以选择在气候脆弱程度高、负债程度高、生物多样性丰富、信誉良好的“一带一路”国家或有成功经验的国家启动试点项目。
第三，搭建多边合作平台，促进共同融资。债务自然互换机制的主管机构可与巴黎俱乐部成员、国内和国际金融机构、基金会和非政府组织（如大自然保护协会、世界自然基金会）等利益相关者合作，搭建债务自然互换机制的多边合作平台。此举一方面有助于加强内部能力建设，另一方面能够吸引国内和国际公私部门共同融资。例如，可以通过提供碳排放交易信用等市场激励措施吸引社会资本参与。
第四，加强未来项目评估，提高“一带一路”国家的债务可持续性。在处理“一带一路”国家现存债务问题的同时，也应制定更加严格的项目评估要求以规避新的债务问题。建议鼓励我国金融机构和企业采取环境影响评估（EIA）和社会环境风险管理工具（ESMS）等方式进行投资项目评估；也可以借鉴国内现有的“生态保护红线”计划，通过空间规划或设立“禁区”等方式敦促中资金融机构和保险公司对新项目的环境和生物多样性风险进行严格评估，以提高“一带一路”国家的债务稳定性。
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作者：
岳梦迪 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员
王珂礼（Christoph Nedopil Wang）中央财经大学绿色金融国际研究院绿色“一带一路”中心主任
翻译：
黄绘宇 中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理
