时事新闻
detailed information
绿色金融 引领产业未来
政策速递 | 美国正式重返《巴黎协定》
>2021-4-16
在退出《巴黎协定》107天之后，美国政府宣布2021年2月19日正式重返该协定。拜登政府上台后，将解决气候问题作为其首要任务之一。拜登在宣布重返《巴黎协定》的声明中表示，美国政府不能再拖延或是减少努力来应对气候危机，必须联合世界其他国家一起应对气候变化。美国重返《巴黎协定》具有重要的象征意义，对美国国内和全球气候治理将会产生重要影响。
在美国宣布重返《巴黎协定》的当天，联合国和美国共同举行了“全球参与行动”峰会。联合国秘书长古特雷斯当天表示，对美国重返《巴黎协定》表示欢迎。美国前总统特朗普在2017年6月宣布退出《巴黎协定》，随后在2020年11月4日正式完成退出程序，成为2015年签署该协定的近200个国家当中唯一退出的国家，美国的退出举动遭到了美国国内和国际社会的强烈批评。拜登政府重返协定的举动，是对特朗普政府错误决策的一次重要修正。
美国总统气候特使、奥巴马政府的国务卿克里表示，美国将以谦逊、充满雄心的姿态重返《巴黎协定》。他还表示，在美国缺席的4年内，全球并未完成《巴黎协定》中规定的减排目标，各国需要在2030年之前将全球排放量减少50%，并要以比之前快5倍的速度淘汰煤炭。为此，他呼吁中、印、日等碳排放大国要进一步兑现节能减排目标，尽快实现零排放。
最近，美国遭遇了一系列的恶劣天气，加速了美国政府重返协定的决心。白宫副国家安全顾问舍伍德指出，美国南部、中部、东部近期遭遇的极端天气，再次印证了气候变化是真实的，并且正在发生，美国对此并未做好充分的应对准备。舍伍德指出，极端天气会日渐频繁，预计到2045年，南卡罗来纳州每年将会发生180次洪水，这一数据将是2014年的16倍。如果不尽快采取措施，气候变化对美国社会造成的损失会更大。
回归《巴黎协定》意味着美国不得不再次遵守全球规则。这些规则意味着，在2021年美国需要改善2015年承诺的削减碳排放的承诺。拜登承诺美国到2050年实现零排放的目标，这一承诺将会成为美国未来数十年经济发展的指导方针。BBC气候变化事务记者马哥拉斯认为，美国回归《巴黎协定》将表明美国不再坚持美国优先的单边主义思维。从奥巴马时代至今，全球对气候变化的看法一直是向前发展的，美国也需要与时俱进。绿色和平国际执行主任詹妮弗•摩根表示，美国必须要认识到，当今的世界与4年前大为不同，美国需要与各国保持伙伴关系，“不能回来之后告诉人们应该做什么”。拜登在就职的第一天就签署行政命令，取消美国和加拿大之间最大的能源合作项目——石油行业Keystone XL输油管道扩建项目许可。
同时，过度依赖化石能源会限制美国的对外政策。近些年来，美国每年消耗的石油量占到了全球的20%。在过去100年内，化石燃料在美国能源消费体系中的比重一直保持在80%以上，其中，石油是美国最大的能源消费来源。布鲁金斯学会的研究早就表明，对化石能源的过度依赖将会限制美国对外关系和对外政策，从而会严重危及美国国家安全。长期以来，获取能源是美国对外政策的核心内容之一，特别是对中东地区的政策就是如此，这样的政策模式引起了中东国家的反感，使得美国成为恐怖主义供给的目标。与美国有矛盾的石油产出国则频繁利用美国对石油的依赖来牵制美国。另外，国际油价的波动对美国宏观经济运行也产生了不利影响。
过度依赖化石燃料，对美国也造成了严重的环境污染。近些年来，美国一直努力摆脱对外化石能源的依赖，以实现能源独立。即便在特朗普时期，重视气候变化、节能减排也成为多个州能源发展的方向。2019年，核能和可再生能源消费量大大增加，非化石能源已经占到了美国能源消费总量的20%左右。拜登上任后，将气候变化、新冠疫情、经济萧条、种族矛盾作为美国新政府面临的四大难题。世界资源研究所的大卫•瓦索表示，气候变化让美国人真切地看到了飓风、火灾、干旱和极寒天气，他们知道他们需要什么，他们也知道他们应该做什么。瓦索认为，针对气候变化的解决方案，不仅可以应对气候危机，而且还可以助推带来科技发展，改善产业结构，创造更多的就业机会，这些措施包括发展新能源产业、建设高速铁路、提高家庭和办公的能源利用率等。拜登上任后承诺，到2035年美国清洁发电率将达100%。重返《巴黎协定》，意味着美国朝着这个方向迈进了一大步。
《纽约时报》称，工业革命以来，美国排放的温室气体比世界上任何国家都多。因此，美国应对气候变化，既具有象征意义，更具有现实价值，不仅影响全球人口，也对美国自身产生巨大影响。在美国重返《巴黎协定》后，人们迫切期待美国能够回答：美国政府减排目标有多大？在美国重返《巴黎协定》的当天，古特雷斯就希望美国能够尽快加入联合国主导的碳中和联盟，并在2050年之前为实现碳中和提出更多的可行计划。目前，包括中国在内的全球120个国家已经承诺在21世纪中叶实现碳中和。虽然美国联邦政府近些年来在应对气候变化方面不作为，但美国地方政府、企业依然为实现《巴黎协定》的目标而不断努力，古特雷斯希望美国能够在此基础上提出具有雄心的国家自主贡献10年计划。美国国内环保人士已经给美国政府建议，2030年前的碳排放量要比2005年减少40%～50%。面对这一建议，拜登政府给出了一些“关键数据”：100%——确保美国实现100%的清洁能源并在2050年之前实现零排放；63%——到2035年，美国电力部门实现碳中和，所有电力及产品只有63%来自化石燃料，其余将由可再生能源和核能提供；100%——2030年年底之前部署50万个新公共充电站，确保新销售的轻型、中型车辆能够达到100%的零排放；1.7万亿——未来10年向联邦投资1.7万亿美元，并积极利用私营部门及地方的投资，使得“气候与环境争议提案”中的投资额达到5万亿美元；4 900亿——计划到2030年花费4 900亿美元用于减税和促进清洁能源成本下降；1倍——大力开发可再生能源，在2030年将实现海上风能增加1倍。
拜登政府这个雄心勃勃的计划体现了其致力于推进疫情后美国经济的复苏和振兴，用环境和气候公正、建设基础设施、100%的清洁能源等来创造就业，并为化石能源行业劳动者技能转型提供支持，以此来重塑美国经济和产业，重振美国的信誉和全球领导力。
拜登政府的计划带有鲜明的历史映射。美国历史上经历了两次重大的经济崩溃及随之而来的社会动荡，每一次重大危机后的复苏之路，都是伴随全新的经济模式而出现，全新的经济愿景对美国当前的经济复苏计划具有重要的借鉴作用。19世纪中期的南北内战和20世纪30年代的经济大萧条，美国都通过利用新科技革命带动产业革命的机会，大力投资和改善基础设施建设，带动社会大规模的就业和再就业，从而促进了经济的振兴，尤其是通过通信技术、新能源技术、新交通技术的高度融合而产生的基础设施系统革命带来的经济机遇。技术进步和美国特色新政给今日美国重振疫情后经济带来了启发，成为拜登政府施政于民的历史借鉴。
拜登政府承诺，在其上任百日之际力争在华盛顿召开气候变化领导力会议，重新彰显美国领导全球气候变化行动的决心。理想是美好的，但现实困难也不容忽视。拜登政府的新政计划如何落地在一个政治分裂较大的社会存在较多的悬念。悬念之一就是新一届国会当中民主党和共和党的利益博弈，博弈的力度决定了拜登政府推进气候计划的幅度和进度。1月5日，美国南部的佐治亚州两个参议院席位的出笼，拉平了两党在参议院的席位数。1月20日就职的副总统哈里斯将掌握着参议院决胜的一票权力，然而因为差距过小，两党在立法进程、决策速度、推进效果等方面均需要进行政治斡旋和博弈。这也在很大程度上决定了《巴黎协定》的履行能否在国会获得充分的立法和资金保障。这方面是有很多前车之鉴的。20世纪90年代的《京都议定书》，在当时参议院投票时的比例是97∶0，导致无法生效。美国这几年进出《巴黎协定》的进程，也让国际社会也充分见证了美国气候政治博弈的复杂程度，因此，未来《巴黎协定》中的目标和措施的落地还需要拜登政府的努力。
当然，从美国国内趋势看，也有两个积极方面。一方面是拜登政府在2万亿美元的投入计划当中，有相当大的一部分投资是用于发展可再生能源和清洁技术。目前，在该计划中提到了对8个方面技术的支持，包括电网储能、小型核反应堆、制冷空调、零排放建筑、绿色氢能、脱碳工业供热、脱碳农业、碳捕捉及封存技术。这些科技领域的创新和资金支持，将为美国实现零排放目标奠定稳固的科技基础和产业基础，也为美国与世界其他国家的合作，特别是与欧盟和中国的合作奠定基础。全球主要经济体在新技术领域的合作与竞争，能够极大地推进全球经济和产业转型。另一方面是拜登政府组建的“气候内阁”，这些成员无论是在能力还是资历方面均具有较大的优势，充分看到了拜登在这方面的精心布局。奥巴马时代的国务卿克里被任命为气候特使，将主导美国的气候外交政策；奥巴马时代的环保署长吉娜•麦卡西被提名为白宫气候办公室主任，负责协调美国国内气候行动。另外，内政部长、能源部长、白宫环境质量委员会主任、交通部长、财政部长等人选也都是应对气候变化坚定的支持者。
在美国联邦政府可能受制于国会的情况下，各州的政策将会继续发挥重要作用。塑造美国能源行业的关键要素应当是市场力量，这点在奥巴马和特朗普时代得到了充分的体现。但无论如何，联邦政府的决心对美国国内能源行业还是会产生一些重要影响的。具体而言：第一，海上风电发展将获得大力支持。特朗普在任时，已经放慢了海上风电的审批进程，并关闭了大西洋西岸从佛罗里达到弗吉尼亚的一段，拜登政府明确表示要加快审批进程，正在寻求能够发展海上风电的企业及相关投资者。第二，石油和天然气开采将会受到限制。开采油气的水力压裂方法不会被禁止，但拜登已经承诺终止出售公共土地和水域用于开发油气的新租约。这对于陆地开采的影响不大。但在海外，影响将更加显著，尽管需要一段时间才能显现出来。如永久禁止新的租赁，这就意味着到2035年美国近海油气产量将会比现在下降30%。第三，油气基础设施项目建设面临障碍。油气基础设施建设项目需要联邦政府许可，考虑到拜登政府的气候雄心，为新的油气项目基础设施建设设置了较大障碍。第四，电动汽车发展将会获得较大支持。拜登政府计划实施更为严格的燃油经济性标准，这对于电动汽车的开发和销售有较好的促进作用。依照这些标准，到2030年，美国道路上将会有400万辆电动汽车，比当前电动汽车数量增加60%。即便如此，未来10年内对美国燃料需求的影响也不大。因为这400万辆电动汽车也只占2030年美国道路上行使的汽车总数的1.5%。
对于美国重返《巴黎协定》的举动，古特雷斯在声明中表示，随着美国的回归，占全球60%的碳排放大国均已承诺实现碳中和目标的时限。“前进的道路并不容易，气候行动是我们有生之年最重要的赛跑，必须要跑得快、跑得远。”
古铁雷斯认为，美国回归《巴黎协定》对于全世界而言都是好消息，美国将与国际社会一道实现3个主要目标：一是到2050年建立一个真正的全球零排放联盟。二是通过10年的转型，到2030年各国碳排放呈现指数级减少。三是利用疫情重建的机会，大力推进绿色投资，为各国人民创造一个可持续的就业机会，进而推动全球绿色经济的发展。
美国重返《巴黎协定》，设立碳中和的目标，绝不是拜登政府简单的立场声明，而是其背后精准的测算结果。从这个角度看，美国重返之举，能够对全球气候治理产生积极影响。清华大学何继江教授认为，从拜登政府释放出来的信息看，不论是减排目标的计算结果，还是实施计划（包括交通、农业、建筑领域的减排等），抑或是推进技术创新（包括改善碳捕获、储存技术等），这些都是经过详实推演的结果，而非天马行空的口号。拜登政府提出的2050年碳中和目标，显然不是一蹴而就的计划，而是考虑到经济复苏进程、种族矛盾、阶级关系、外交关系做出的深思熟虑的施政计划。
拜登政府应对气候变化的视野并不限于美国国内，他计划在全球范围内推进各国撤销对化石能源的补贴，并促成G20集团停止为海外高碳项目提供资金支持。哥伦比亚大学全球能源政策研究中心艾梅•巴恩斯研究员认为，20国集团内部长期以来致力于撤销化石燃料补贴。这个提议可以追溯到2009年，当时20个国家一致同意了这一计划。令人遗憾的是，这一提议至今10多年过去了，所取得的成效微乎其微。巴恩斯还认为，新一届美国政府将会拥有广泛的权力来推动国际性金融机构逐步撤销化石燃料的补贴政策，同时美国政府还会叫停高碳项目补贴，以及一些投资机构对这些项目的支持。所以，巴恩斯认为，化石燃料补贴改革不仅能够在应对气候变化方面具有重要意义，而且经济效益也十分明显。美国政府通过撤销化石能源补贴将会产生示范效应，对其他国家会产生影响。然而，拜登政府还会为化石能源向清洁能源过渡时期保留一席之地。拜登对于页岩油气开发、石油出口等问题的表态十分模糊，对于石油出口没有明确态度，但对于页岩油气开发明确表示不会禁止。
1986年，时年44岁的拜登提出了美国国会历史上第一份气候法案，被美国人称为应对气候变化的先驱。如今，34年过去了，全球气候形势更加严峻，美国过去宽松的环境政策会再次收紧。哥伦比亚大学气候变化法律研究中心的数据显示，自从特朗普上台以来，一共出台了165项法令放松对气候变化的管制。其中最受争议的就是恢复了奥巴马政府封锁的两条连接加拿大的石油管道，同时，也取消了奥巴马在任时期对北极地区海上钻探的禁令，批准了在博福特海域和北极国家野生动物保护区的钻探活动。不仅如此，在特朗普执政期间，美国环保署向司法部移交的刑事反污染案件创过去30年的最低纪录。拜登政府认为，这样的做法无异于默认一些高污染企业不加收敛地进行排放。拜登表示，在其上任后将指示美国环保署和司法部在法律允许的范围内加大力度监管刑事污染案件，加大对相关违法企业的打击力度。
拜登政府还计划建立从墨西哥到中美洲、哥伦比亚一体化的能源网络，特别关注加勒比地区、中美洲北三角地区的碳排放问题，促进当地从传统能源向清洁能源过渡，帮助这些国家提升应对气候变化的能力。更重要的是，拜登政府还宣布通过组织一次全球性的气候峰会来加强与中国的对话。虽然中美关系近些年来比较紧张，但双方在气候领域的合作一直是双边关系的亮点。中国、美国先后公布了碳中和的时间表，这是中美加强对话的难得机遇。为了推进中美两国的气候合作，可再生能源、零排放交通、节能建筑等领域均是较好的合作窗口。同时，中美两国还应该继续支持中国各省份与美国各州之间的对话合作，通过地区层面的合作，进一步推进全球气候治理行动。
相较于美国在减排问题上的反复，中国在应对气候变化，参与国际气候治理的态度更加坚决。作为《巴黎协定》的积极推动者，中国承诺提高国家自主贡献力度，这必然为中美两国在气候问题上的合作构建一个平台。美国布鲁金斯学会的汤姆•赖特近期在《大西洋》月刊上撰文表示，在中美合作中，气候问题应该排在首位，地缘政治竞争应放在次要地位。中国在应对气候变化及落实《巴黎协定》上的决心和气度引发了全球关注，在一定程度上成为倒逼美国采取行动的外部助推力。
从碳排放达峰值再到碳中和，欧盟需要60年时间，美国需要45年时间，中国力争30年实现。这充分证实了中国对全球气候问题的领导力。英国《经济学人》近期的文章称，美国德州发生的停电事件与脱碳相比，美国既需要更加清洁的电网，也需要可靠的电网。当下时间紧迫，如果美国在气候变化问题上不及时采取行动会带来更大风险，将会降低美国在清洁能源领域的国际竞争力。中国已经是全球最大的太阳能电池板和电池的生产国，欧盟有自己的“绿色协议”来促进清洁能源产业的发展，美国的行动不能停留在纸面上。比尔•盖茨近期表示，虽然目前全球气候变化还是处于早期阶段，如果气温持续升高，到21世纪末的气候灾难发生频率会更高。美国、中国作为全球大国应该致力于技术创新，大幅度降低绿色产业发展成本，两国在气候领域的技术合作是双赢之举。
显然，美国回归国际气候变化进程的行动和表示，国际社会会拭目以待。虽然中美之间在该领域依然会存在博弈，但很明确的是拜登注重结盟的外交政策与特朗普的单边主义形成了鲜明反差，这必然有助于推进全球气候治理的多边进程。（郑嘉禹，杨润青 生态经济杂志社）
