绿色金融是什么?中国的绿色金融来源于环保领域和金融领域的共同推进,是支持绿色发展、绿色转型的金融体系,是实现“双碳”目标的重要途径。绿色金融包括绿色信贷、绿色证券、绿色保险、绿色债券、绿色基金、绿色财税政策等。
近日,中国人民大学生态金融研究中心副主任、中国人民大学环境学院环境经济学教授蓝虹在“人大重阳·中国这十年”系列讲座中,分享了她对于中国绿色金融这十年的政策、工具与市场发展的观察与思考。
绿色金融的产生背景
金融在经济社会中的核心作用,使其成为新型环境经济政策工具。
绿色金融在全球的兴起可以追溯到20世纪70年代。随着工业化的发展,水、大气、土壤等均受到不同程度的污染,这使得癌症增加、胎儿智力退化、畸形增多等问题凸显,环境问题开始影响到人类生存和可持续发展。
在20世纪20年代末30年代初,发生了全球经济危机,市场之手失灵。彼时,英国经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯提出,通过财政手段拉动经济增长。但是到20世纪70年代出现了滞胀,政府之手失灵,从而掀起了全球公共事业民营化浪潮。
在此轮公共事业民营化的浪潮中,环境作为公共物品也开始市场化。财政放手,金融机构承担起了融资责任,此时环境金融的需求开始产生。但是,金融机构对环境的陌生以及风险恐惧,导致在最初推行环境金融时比较抗拒。
不少国家开始自上而下地推进绿色金融,前西德设立了第一家政策性环保银行(GLS银行),专门为环境和可持续发展项目提供优惠贷款。与商业银行不同,政策性银行的资金很多是来自财政拨款。美国成立了环境金融中心,设计推出了各种环境基金,例如清洁水循环基金等,这些环境基金都是以财政资金为主要资金来源,通过环境基金中的财政资金,以委托贷款、贴息、担保、发行绿债等方式,拉动绿色信贷、绿色债券等的发展。
值得注意的是,金融在经济社会中的核心作用,使其成为新型环境经济政策工具。
金融机构由抗拒到主动
金融机构容易受到由环境风险引发的金融风险,进而形成了对金融机构环境风险管理的需求,其中最著名的是“赤道原则”。
随着公共事业民营化,金融机构产生了项目融资业务。项目融资涉及的项目属于公共物品,与市场项目相比,如果基于现在的资产进行评估,项目融资项目风险较高,但是,如果相对未来的收益,项目融资项目具有未来收益非常稳定的特点,因为,公共物品具有自然垄断的特征。以当前绿色金融产业中收益比较好的污水处理厂为例,污水处理厂的建设,就项目层面来说,是具有自然垄断特征的,因为其城市污水管网收集系统需求唯一性、系统性,不能多套污水收集管网系统同时运行。虽然污水处理厂已经由金融供给,但并没有改变污水处理厂作为公共物品的特性,污水处理厂的运营机构无法决定污水处理的价格、污水处理厂的选址等。上述因素都是由城市规划所决定的。
但是,项目融资对银行来说也存在挑战。由于项目融资业务几乎没有追溯权,还款来源只能来自这个项目的收益,一旦项目失败,银行就颗粒无收。这增大了银行的间接环境责任,还要与企业共同承担清污责任。
美国的《超级基金法》是全球第一部对金融机构的环境责任做出规定的法律。其中提到,第一,如果贷款银行参与了造成污染的借款公司的日常或财务性经营性管理活动或者废弃物处置;第二,贷款银行参与了借贷公司污染设施的处置,且取消了借贷公司抵押物的赎取权的;第三,贷款银行通过订立合同、协议或其他方式处置有毒废弃物等,只要具备上述条件之一,且上述行为被证实是一种影响借贷方处置有毒废弃物的因素,那么贷款银行就可能被视为“所有人”或者“经营人”而被法院裁定承担清污环境责任。
1986年,美国马里兰银行一家从事污染废弃物管理的客户公司破产,而该公司被严重污染的厂址被抵押给银行成为了银行的资产。美国法院根据《超级基金法》认为,马里兰银行拥有充足的工具和方法进行尽职调查以避免风险,法院没有义务保护贷款银行因为自身的失误而导致的资金损失,最后判定马里兰银行负有清理污染场地的法律责任。
日本于2003年颁布并实施了《土地污染对策法》,规定被污染土地的所有者以及造成污染的关联者必须自行消除污染,并承担全部治理费用。由此导致向污染企业和项目提供资金的银行作为所谓关联者而必须承担相应的环境风险。日本银行界认为,大部分的环境风险来自土壤和地下水的污染。
可见,金融机构容易受到由环境风险引发的金融风险,进而形成了对金融机构环境风险管理的需求,其中最著名的是“赤道原则”。2003年,国际金融公司(IFC)和多家著名金融机构共同发起了赤道原则,即商业银行在自愿原则的基础上,在项目融资方面全面考虑环境因素的国际金融行业基准,并为项目融资中环境和社会风险评估提供框架。
中国绿色金融的探索
国际绿色金融对中国绿色金融的影响来自两个方面:一是项目融资。二是通过CDM机制加入国际碳金融市场。
在中国绿色金融的初期阶段,国际绿色金融对中国绿色金融的影响来自两个方面:
一是项目融资。我国也是通过项目融资加入全球绿色金融市场的,所以,那些开拓项目融资的国际领先银行承受的风险,我国的银行也同样在承受。例如上述提到的因为项目失败导致银行颗粒无收的情况。所以,作为金融机构管理环境和社会风险的赤道原则,传播到我国,并在我国生态环保部和当时的银监会的推动下,其很多管理流程和方法,进入我国金融机构,例如,在银行的尽职调查中纳入了环境和社会风险的管理内容等。
二是通过CDM机制加入国际碳金融市场。在2008年到2012年期间,联合国清洁发展机制(CDM,是《京都议定书》中引入的灵活履约机制之一,核心内容是允许其缔约方即发达国家与非缔约方即发展中国家进行项目级的减排量抵消额的转让与获得,从而在发展中国家实施温室气体减排项目)是我国参与碳排放交易的方式,在这一阶段,我国完成了大量CDM项目的注册与实施,它也是我国风电、光伏、小水电等可再生能源项目快速发展的重要推动力之一。这一阶段,通过我国减碳项目产生的碳信用,可以给欧洲等其他国家作为碳排放配额的碳抵消,而因为核证减排量的交易,我国也获得了欧盟等发达国家在减碳方面的资金和技术援助。在CDM发展中,我国的金融机构发挥了巨大的作用,积极参与国际碳金融。
从此我国金融机构开始接受碳金融、赤道原则,开始了绿色金融的初期阶段。
2007年1月9日,中国人民银行和原国家环保总局联合宣布,从当年的4月1日起,原环保总局把企业的环保信息纳入全国统一的企业信用信息基础数据库,中国人民银行要求商业银行把企业环保守法情况作为申办信贷业务的重要依据,这是中国政府第一次在银行如何考虑环保因素方面做出了明确公开表态。
2008年4月30日,北京市委、市政府下发的《关于促进首都金融业发展的意见》,提出了要大力支持和倡导绿色信贷、绿色保险,并且开始试行环境污染保险制度。
2008年,国家环保部与中国人民银行联合下发了《关于规范向人民银行征信系统提供企业环境违法信息工作的通知》,商业银行不允许为有环境违法行为、进入“黑名单”的企业发放贷款,既规避了商业银行的风险,同时可以帮助环保部遏制污染企业和污染项目。
2012年2月24日,中国银行业监督管理委员会制定了《绿色信贷指引》,对银行业金融机构有效开展绿色信贷,大力促进节能减排和环境保护提出了明确的要求,要求各大商业银行对不符合产业政策和环境要求的企业和项目进行信贷控制,遏制高污染高耗能产业的扩张。
2014年12月,银保监会发布了《绿色信贷实施情况关键评价指标》,对组织管理、能力建设、流程管理、内控管理、信息披露等方面进行了规范。
从中国金融机构绿色金融初步实践来看,2013年,中国21家主要银行发布《银行业绿色信贷共同承诺》。2008年-2012年,《京都议定书》下全球碳金融市场处于蓬勃发展时期,银行在推进绿色信贷时,除了节能减排、控制污染,还推出了一系列针对国际碳交易市场的碳金融产品。例如碳资产质押贷款、碳保理、碳交易中介服务、CDM项目融资等。2013年,我国的国家开发银行、兴业银行、平安银行、招商银行等加入了联合国环境署金融倡议。
全面铺开、快速奔跑
国际国内金融机构共同面临的气候风险和生物多样性风险的加剧,给我国绿色金融发展提出了挑战,迫使我们必须正视金融环境风险管理。
2016年,中国绿色金融迅猛发展,各项重要的绿色金融政策指引相继发布,推进了绿色金融制度体系的构建。8月31日,央行等七部委联合发布了《关于构建绿色金融体系的指导意见》,这是我国第一部绿色金融纲领性文件;9月,央行发布《G20绿色金融报告》,作为G20的东道主,中国首次将绿色金融列入核心议题,而且通过G20领导人杭州峰会公报成为全球公示。
2017年,我国绿色金融开始全面发展,绿色金融开始进行地方试点。6月14日,国务院常务会议决定在浙江、江西、广东、贵州、新疆五省区选择部分地区建设绿色金融改革创新试验区;6月23日,人民银行、发改委等七部委联合印发了各试验区的整体方案,明确了浙江省湖州市、衢州市、江西省的赣江新区、广东省广州市花都区,贵州省贵安新区以及新疆维吾尔自治区哈密市、昌吉州、克拉玛依市共8个试验区作为全国首批绿色金融改革创新实验区。将自上而下绿色金融政策和横向的环境、生态和绿色发展目标、任务、项目结合,呈现了绿色金融供给端与需求端联动发展的强烈需求。
中国人民银行在《货币政策执行报告(2017年4季度)》中指出,人民银行在开展2017年第三季度宏观审慎评估(MPA)时,将绿色金融作为一项评估指标,纳入“信贷政策执行情况”项下进行评估。报告还指出,从2018年起优先接受符合标准的小微企业贷款、绿色贷款,作为信贷政策支持再贷款和常备借贷便利的担保品。报告的发布释放了货币政策支持绿色信贷发展的强烈信号,预示着实质性的激励措施将加快出台,在绿色信贷发展历程中具有里程碑式的重要意义。
2017年,我国绿色债券市场蓬勃发展,其中银行绿色金融债占比较大。随着发改委的相关政策,对绿色企业债政策不断地完善,绿色企业债份额逐渐上涨。至这年年末,我国各类绿色金融融资余额显示,绿色信贷占绿色金融的95%以上,其他股权投资、基金、碳资产等合计占4% 以上。绿色信贷占比较大的主要原因是我国金融体系中银行资产占比较大,此外中国人民银行政策工具发挥了重大作用。
2018年,我国绿色信贷制度创新又有了新的突破,1月,中国人民银行发布《关于建立绿色贷款专项统计制度的通知》(银发〔2018〕10号),自3月起实施。通知要求,金融机构在自评估具备数据质量管理机制或数据准确可靠的基础上按季度提交报数申请,经人民银行确认后按要求报送绿色贷款专项统计数据。引导金融机构加强绿色信贷基础统计能力。
同年7月,中国人民银行发布《银行业存款类金融机构绿色信贷业绩评价方案(试行)》,明确绿色信贷业绩评价每季度开展一次。绿色信贷业绩评价指标设置定量和定性两类,其中,定量指标权重80%,定性指标权重20%。
从2018年中国绿色融资结构看,截至2018年末,我国绿色信贷占比达到了96%,绿色股权整体占比还不到3%。
2019年,我国绿色贷款余额达到10.22万亿元,较年初增长15.4%,比同期企业及其他单位贷款增速高4.9个百分点,余额占企事业单位贷款余额的10.4%;全年增加1.37万亿元,从资产质量来看,绿色贷款中的不良贷款余额745亿元,不良率0.73%,比同期企业贷款不良率低1.54个百分点,较全国商业银行不良贷款率2.10%低1.37个百分点。
2019年,国际绿色债券发行量大幅上涨,发行规模达到2577亿美元(约1.8万亿人民币),较2018年同期增长51.06%,与2018年5.24%的同比增幅、增速大幅提升。虽然欧洲市场绿债发行量暴增74%贡献了大部分全球绿债规模的提升,但中国仍位列全球绿债发行规模第二位,总共发行了313亿美元的绿色债券(仅为符合CBI标准的发行量),仅次于美国的513亿美元。
2020年以前,我国绿色金融主要关注绿色项目融资,对金融的环境风险管理关注较少,但2020年之后,由于新冠肺炎、气候变化、生物多样性危机,我国对绿色金融的风险管理开始加强。
国际国内金融机构共同面临的气候风险和生物多样性风险的加剧,给我国绿色金融发展提出了挑战,迫使我们必须正视金融环境风险管理。我国金融机构面临的环境风险主要有气候风险和生物多样性风险。气候风险是指极端天气、自然灾害、全球变暖等气候因素及社会向低碳可持续发展转型对经济金融活动带来的潜在不确定性,高碳高排放行业信贷规模存量较大,转型需要的过渡期较长,给银行信贷质量带来较大压力;生物多样性风险是指生物多样性下降可以通过不同渠道影响金融资产、金融机构和金融体系。
因为金融的环境风险管理日益重要,各大银行开始进行环境风险的压力测试,制定各种标准规避环境风险。
聚焦“双碳”目标
央行创新推出“碳减排支持工具”,这一结构性货币政策工具可以降低碳减排项目的债权融资成本,确保资金投入的直达与准确,支持领域包括清洁能源、节能减排和碳减排技术,与碳减排主要需求相契合。
2020年以来,我国绿色金融开始进入了聚焦“双碳”目标的阶段。
2021年9月22日,中共中央印发了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》,明确达成了“双碳”目标的路线图。2021年10月26日,国务院印发了《2030年前碳达峰行动方案》,在定增设计的引导下,绿色金融进入了以减碳为重心的发展新阶段。2021年末,投向具有直接或间接碳减排效益项目的贷款占比达到了67%,体现了聚焦的作用。
不过,我国绿色低碳技术正处于市场的门槛期,当前很多绿色技术成本仍比传统技术成本高。以新能源项目为例,项目方披露的平均内部收益率为6%-7%,如果普通信贷成本是6%,那么覆盖信贷成本后的收益几乎为零,所以金融机构需要给予绿色项目优惠政策,降低融资成本,帮助其跨过门槛。
对此,央行创新推出“碳减排支持工具”,这一结构性货币政策工具可以降低碳减排项目的债权融资成本,确保资金投入的直达与准确,支持领域包括清洁能源、节能减排、碳减排技术与碳减排需求相契合。
2021年5月27日,中国人民银行印发的《银行业金融机构绿色金融评价方案》,将绿色金融业务分作两部分,从绿色信贷扩展到包括绿色信贷和绿色债券(绿色贷款余额和绿色债券持有量在定量评价中权重相等)。而且在绿色金融绩效评价结果由纳入到宏观审慎考核(MPA)拓展为“纳入央行金融机构评级等人民银行政策和宏观审慎管理工具”。评估结果对商业银行宏观审慎评估、核准金融机构发债、发放再贷款、核定存款保险费率等差别化管理提供依据。评估结果较差的银行不仅存款保险费率较高,还会受到规模扩张、业务准入、再贷款等货币政策支持工具使用等多方面的限制。本次评价方案的出台体现了绿色金融的激励机制逐渐走向完善。
2021年7月16日,我国全国强制性碳排放权交易市场启动,是全球最大的交易市场。目前,全国碳市场首批纳入的是电力行业,后续会覆盖到石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空八大行业。全国碳市场的配额总量可能会从目前的45亿吨扩容到70亿吨。
全国碳排放权交易市场启动,碳金融成为绿色金融重要组成部分。当前,碳金融处于初始创建期,仍然对绿色项目产生了重要的推动作用,碳金融可以有效地增加碳减排项目收益。
2021年我国还形成了全国自愿碳减排碳市场,其中包含CCER(国家核证自愿减排量)、新能源汽车碳积分交易、碳普惠试点、商业银行个人碳账户还有地方自愿碳减排市场的交易等。
CCER市场是对全国碳排放权交易市场的必要补充。在CCER市场,根据相关规则,企业的减排项目、新能源项目可以通过国家制定的标准和程序,获得核发减排量。而减排量可以在一定条件下纳入全国碳排放权市场使用,是碳市场的重要补充。CCER市场使光伏发电、水电站等项目的收益得到提升。
在碳排放权交易中,为了规避风险,“碳排放权交易保险”应运而生。银行在投放绿色信贷前,可以要求项目方购买绿色保险、低碳技术保险(光辐射指数保险,光伏组件效能保险,光伏电站综合运营保险)等,一旦出现风险就可以转嫁到保险机构。
比如,对于林业碳汇交易来说,风险来自两方面,一是林业碳汇的价格,二是林业碳汇的量。突然的价格波动或者森林火灾会导致原来核准的碳汇量减少,此时可以通过碳汇的保险即时赔付。
当下,我们的环境危机、气候危机、生物多样性危机越来越严峻,需要更多更有效激励政策支撑“双碳”目标进程。绿色金融的大力推进,必须有更多的激励政策的推动。
(本文整理自蓝虹教授“人大重阳·中国这十年”系列讲座之《中国绿色金融这十年:政策、工具与市场发展》,讲座由中经传媒智库提供直播支持)