碳达峰碳中和目标的实现,需要生产方式、生活模式、消费样态等方面的系统性变革,以及一系列国内法革新提供支撑。环境法典可能成为新时代的第二部法典,强调以高水平保护促进高质量发展,促进人与自然和谐共生现代化的实现,是集中回应“双碳”目标的最优解。在当前《清洁生产促进法》《节约能源法》等单行法配合乏力、《气候变化法》《能源法》等法律暂缺的情况下,环境法典将为实现“双碳”目标提供法律上相对完善和集中的保障。
“双碳”目标需要立法系统回应
在立法上,系统回应“双碳”目标须做到以下几点:一是理念目标上须分段处理环境与发展的关系,解决立法目的碎片分散的问题;二是核心内容上须科学架构涉碳公权和私权,解决涉碳事权结构相对固化的问题;三是责任分配上须合理均衡涉碳多元主体间的责任形式,解决涉碳责任主体较为失衡单一的问题;四是运作机理上须整体联动涉碳执法与司法的衔接,解决联动机制片面乏力的问题。
上述内容涉及诸多法律部门,作为污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展、生态环境责任等集大成者的环境法典,将是最佳的系统方案“供应商”。首先,法典化的方式旨在解决生态、环保、能源领域立法分散的困境,将立法目的、基本原则、监管体制、主要制度等共识在法典中予以固化,并将相对特殊、变动频繁的规则置于单行法之中,以实现立法的定向聚焦。其次,法典化可回应环境法作为领域法学所兼具的公私属性,有助于厘清用能权、碳排放权、碳交易监管权等多种权利(力),在碳的产生和消解等流程中进行公权和私权的科学安排,从而实现前端的资源、中端的能源以及后端的气候变化所涉事权的优化配置。再次,环境法典可运用复合多重的责任形式,来促进多元主体共同参与涉碳治理,避免传统思维中片面强调企业行政法律责任的倾向。最后,环境法典将为严格执法、公正司法提供规范基础,特别是通过“生态环境责任编”的规定,为广义的生态环境执法与司法提供法律适用的准则、依据和参考,以此促进涉碳执法与司法的高效联动。
“绿色低碳发展编”集中回应“双碳”目标
整体上,环境法典将对“双碳”目标予以关注和回应。在法典内部,“绿色低碳发展编”可集中体现环境法的价值功能和作用机理的最新演化。传统的环境法专注于环境污染和生态破坏两类问题,在法典化的过程中,主要体现在“污染防治编”和“自然生态保护编”。然而,二者仅针对传统环境问题,对于“双碳”目标因应不足,“绿色低碳发展编”因此应运而生。它以经济社会的可持续发展为目标,相较于前两者强调“限制”破坏环境,更加注重如何实现“发展”,并在可持续发展的自然、社会和经济等多维属性的追求上,与污染防治和生态保护制度实现动态互助。
“双碳”目标对于行为主体提出了更高的要求,既不能污染环境导致损害后果的发生,也不能破坏生态导致自然生态的失衡,还不能“得过且过”“过于自私”,须清洁生产、低碳消费、绿色流通。这种要求将体现为“绿色低碳发展编”的规范意义:短期来看,它限制了人的碳排放等行为;中期来看,是为了社会和经济结构的调整与再造;长期来看,则是为了实现人的真正自由而全面发展。在具体制度设计上,“绿色低碳发展编”也要与“污染防治编”和“自然生态保护编”有所不同。“污染防治编”和“自然生态保护编”强调公民环境权利,并辅之以国家环保义务;“绿色低碳发展编”则强调公民的绿色低碳义务,并辅之以国家的绿色低碳责任。由此,为了平衡私权与公权,“绿色低碳发展编”须广泛运用倡导性、鼓励性、柔性的手段,否则可能会因为过于强调正向效益的增进,而对行为主体要求过于苛刻。
各分编对“双碳”目标的规范表达
环境法典对于“双碳”目标的规范表达,须尊重如下判断:第一,在环境法典中体现“双碳”目标是一个系统工程,每个分编都无法缺位,甚至每个条文都要不可避免地具有“双碳”色彩。第二,既然“双碳”无法缺位又无处不在,那么最好的办法是“无形胜有形”,即编、章、节、条文等不必冠上“双碳”的帽子,只要符合法典编纂初衷、制度设计科学即可。第三,从功能主义的视角来看,法典的各分编规范应当相对聚焦,有所侧重。
在集中体现“双碳”目标的“绿色低碳发展编”中,可作如下规范表达。第一,以涉碳活动控制调整为逻辑主线,具体设计本编的相关规范。重构和优化“生产—流通—消费”的基本流程,既要从结构上优化碳承载形式的各要素、各环节之间的立法协调问题,又要从内容上对经济制度各环节嵌入“清洁化、低碳化、资源化”的义务。第二,在涉碳活动控制调整的规范边界上,以“碳源”优化、“碳流”控制与“碳汇”强化作为本编的核心内容。目前温室气体排放居高不下的原因,不仅在于能源供应结构和生产生活利用结构的不合理,也在于健康良好的生态系统的碳汇能力严重不足。因此,既要通过传统化石能源开采的适度控制与可再生能源、清洁能源开发的鼓励倡导,进一步优化能源结构,从而优化“碳源”;又要围绕经济产品的生产—销售环节、购买—消费环节、弃置—回收环节进行“减量化、再利用、资源化”义务嵌入的规范构造,降低二氧化碳等温室气体的排放强度与排放总量,从而控制“碳流”;还要设计法律规则明确各类生态系统的碳汇能力,根据对碳汇能力保护、碳汇市场交易、碳汇金融等领域进行一定的规则建构,从而强化“碳汇”。第三,坚持“先总后分再总、先国内后国际、先既定后未定”的理念,以“清洁生产(前端)—绿色流通(中端)—低碳消费(后端)”的经济闭环为基本思路。由此,可以设计一般规定、清洁生产、绿色流通、低碳消费、绿色能源、气候变化应对、国际合作等章节。第四,充分回应“双碳”目标的前瞻性,设计适度超前的条文,规定绿色物流、新兴再生资源加工利用、可再生能源消纳能力建设与保障、节能审查、绿色金融、碳普惠制度、碳汇能力建设、碳排放配额等新型制度。
与此同时,在“总则编”“污染防治编”“自然生态保护编”“生态环境责任编”等编中,可作如下规范表达。首先,在“总则编”的基本原则、公民环境权、环境标准、监管体制等条文中,可充分体现绿色低碳发展的内容,如绿色低碳义务、碳排放标准、碳监管体制等。其次,在“污染防治编”的污染防治规划、污染税费等制度中,可通盘考虑清洁生产、工业农业林业等领域的循环利用、开征碳税与否等制度要求。再次,在“自然生态保护编”的矿山开发保护、生态补偿、林业碳汇等制度中,可系统考虑碳源优化、碳汇的多重类型等内容。最后,在“生态环境责任编”中,可为多元纠纷解决、不同责任衔接等问题提供一般性规则,并相对审慎地考虑绿色低碳发展相关的法律责任。