作者简介
周宏春，国务院发展研究中心社会发展研究部室主任，国务院特殊津贴获得者。研究领域为资源、环境、可持续发展、循环经济等。
内容提要：
改革开放以来，我国形成了具有中国特色的生态环境保护和绿色发展之路。一是理念先行，引导环境保护与绿色发展；二是目标导向，约束性指标考核成为有效工具；三是循序渐进，推动发展与保护的兼顾并进；四是突出重点，破解影响群众健康的紧迫环境问题；五是完善制度，加强产品生产全过程的环境管理；六是加强党的领导，形成环境与发展相互促进的长效机制。绿色发展是一项复杂的系统工程和长期任务，放眼长远，需要积极稳妥、步步为营、久久为功。
改革开放45年来，我国走出一条具有中国特色的生态环境保护和绿色发展之路。特别是党的十八大以来，确立了绿色发展理念，把生态文明建设作为“ 五位一体”总体布局的重要内容，把“绿水青山就是金山银山”写入党章，推进顶层设计和制度体系建设，谋划开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。这既是以习近平同志为核心的党中央对国家、民族可持续发展高度负责精神的具体体现，也是对百姓诉求的积极回应。
改革开放以来我国发展与保护关系的一般特征
改革开放前，我国工业化水平整体较低，环境污染呈现零星状的散点特征。改革开放后，一方面，随着工业规模扩张和城市化推进，物质财富迅速积累，人民生活水平日益提高；另一方面，资源、能源消耗和污染物排放量迅速增加，对自然生态的破坏和环境的污染也呈加重趋势。进入21世纪，融入经济全球化大潮的中国经济，出现重化工阶段的高物耗、高能耗、高污染的“三高”特征。为了应对资源环境挑战，我国实施保护环境、节约资源的基本国策和可持续发展战略，开启了“生产发展、生活富裕、生态良好”的生态文明进程。在制度层面，立法规、定标准、考绩效；在技术层面，减量化、去污染、碳减排协同推进；在市场层面，税费激励、价格引导、转移支付等，将生态文明放到突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”总体布局，并取得显著成效。
西方环境污染触目惊心的教训，使得我国一直对环境保护高度重视。对我国环境与发展的阶段划分，有的学者以重大事件为标志，有的以管理部门变化为标志。环境保护发展历程和阶段特质，与改革开放重大事件时间基本一致。第一个时间节点是改革开放开篇的1978年；第二个时间节点是邓小平南方谈话的1992年；第三个时间节点是我国加入世贸组织的20 01年；第四个时间节点是我国经济步入“ 新常态”、进入新发展阶段的2012年。每个时间节点都有重大标志性事件，并与全球重大议程相联系。例如，1972年的联合国人类环境会议，1992年的联合国环境与发展大会，2012年的联合国可持续发展峰会，等等。
我国生态环境保护与经济发展的关系，有着与先发国家相同的特点，即环境库兹涅茨曲线（E n v i r o n m e n t al K u z n e t s C u r v e）所描述的情形（如图1所示）。
一个国家或一个地区在经济发展水平较低时，环境污染程度较轻，环境质量较好。随着经济发展和人均收入增加，环境污染程度逐步加重， 即环境恶化随经济增长而加剧；当经济发展达到一定水平后，污染到达临界点或“ 拐点”；随着人均收入的进一步增加，环境污染程度缓慢减轻，环境质量改善。这就是环境库兹涅茨曲线揭示的保护与发展的一般规律。
对生态环境保护与经济发展的关系，习近平同志在任浙江省委书记期间，提出认识的三阶段论：“只要金山银山，不管绿水青山”，不考虑或很少考虑环境承载能力，一味索取资源，“吃了祖宗饭，断了子孙路”，这是认识的第一阶段；意识到环境的重要性，“ 留得青山在，才能有柴烧”，但只考虑自己的小环境、小家园而不顾他人，甚至将自己的经济利益建立在对周边环境的损害上，这是认识的第二阶段；真正认识到绿水青山可以源源不断带来金山银山，“绿水青山就是金山银山”，认识到人类只有一个地球，地球是我们的共同家园，保护环境是全人类的共同责任，生态环境保护成为人们的自觉行动，这是认识的第三阶段。
我国生态环境保护与绿色发展的主要做法
改革开放后，随着我国经济快速发展，发达国家工业化中逐步出现并得到解决的环境污染问题，在我国几十年内集中爆发，呈现复合型、压缩性、累积性特点，一度成为民生之痛、民生之苦。我国生态环境质量经历了从良好、恶化到总体好转的历史性变化，而环境质量改善速度之快是发达国家从未有过的，走出了一条“跨越高山”之路。
（一）理念先行，引导环境保护与绿色发展
理念是行动的先导。我国的环境保护相对于先发国家的“ 末端治理”而言，有了更多的理念和技术选择。污染治理、清洁生产、可持续发展、循环经济等理念引领我国的环境保护实践，“ 绿色发展、循环发展、低碳发展”乃至“ 加快发展方式绿色转型，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式”等，我国与时俱进地提出并用于指导环境污染防治实践。
经济发展不能竭泽而渔， 环境保护也不能不要发展。先进的理念既有优秀传统文化的传承，也有国外理念的借鉴。作为国外先进环保理念的引进，《寂静的春天》《小的就是美的》《瓦尔登湖》等一批国外环境保护启蒙性科普作品被翻译成中文；借鉴和引进国外环保政策和先进技术，体现在我国最初的环境保护措施和工程建设方面。我国积极参加环境保护和可持续发展的国际峰会，发出了代表发展中国家的中国声音。
可持续发展是解决环境问题的必然选择。1 9 9 2 年6 月，联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》等文件，号召各国走可持续发展道路。1994年3月，中国率先发布《中国21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书》， 明确“ 转变发展战略，走可持续发展道路，是加速我国经济发展，解决环境问题的正确选择”。
21世纪以来，循环经济（2003）、两型社会建设（2004）、低碳发展（2009） 等新理念分别提出，党的十八大报告提出“ 五位一体”总体布局（2012），是对环境与发展关系认识的不断深化，既有对我国社会主要矛盾和国情的客观研判，也有对既有理念的继承和创新，并落实在节能减排、资源综合利用、生态环境保护等实践中，突出绿色创新与设计、绿色制造与生产、绿色消费与回收利用等，以构筑“生态产业化、产业生态化” 的产业体系。
绿色发展作为五大发展理念之一，要摆脱对高消耗、高排放和环境损害的依赖，转向与资源节约、排放减少和环境改善相互促进的发展方式；不是对传统工业化模式的修补，而是发展方式的革命性转变；不是简单、表象的，而是全方位建设生态文明。实现绿色发展，不仅需要理念创新与技术创新，也需要推动能源革命、培育生态文明观，还需要绿色政策法规体系的规范和引导，增强相关行为主体的生态自觉。
（二）目标导向，约束性指标考核成为有效工具
将生态环境保护纳入国民经济和社会发展规划，设立约束性指标并进行考核，成为解决资源环境问题的有效工具，也是“全面规划”的应有之义。纳入规划计划有多个层次：一是纳入国民经济和社会发展规划纲要；二是编制出台节能减排综合工作方案；三是编制实施生态环境保护总体规划；四是编制大气、水、土壤污染防治专项规划等。
1982 年，“ 六五”计划更名为国民经济和社会发展计划，社会发展包含环境保护， 并成为独立篇章。这一做法一直延续至今。2001年12月加入世贸组织后，我国经济社会发展加快，能源、钢铁、化工等产业快速发展，主要污染物排放量大幅增加。于是，“十一五” 规划将主要污染物排放总量和单位GDP能耗下降比例作为约束性指标，并分解到各省（自治区、直辖市）。“十二五” 规划纳入能耗强度、碳排放强度、资源产出率等约束性指标。“ 十三五”规划纳入大气质量、水环境质量等约束性指标。“ 十四五”规划和2035 年远景目标纲要则覆盖这些指标。
从“十一五”开始，节能减排综合工作方案实施，主要包含节能、资源综合利用（循环经济）和污染物减排等领域目标指标。严格节能减排约束性指标考核，促使地方加快相关工程建设；以脱硫电价为代表的经济政策激发了电厂上脱硫工程的积极性。“ 十二五”期间的电厂脱硝工程建设加快， 这一时期雾霾多发并成为攻关的重点。
“ 十一五”到“ 十四五” 实施环保规划和专项行动。2018年，《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》发布，提出到2020年生态文明建设水平同全面建成小康社会目标相适应。2021年11 月2日，《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》发布，要求“ 以实现减污降碳协同增效为总抓手，统筹污染治理、生态保护、应对气候变化，打好蓝天、碧水、净土保卫战”。
“ 十三五”以来，《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》等专项行动计划出台。工业、农业农村、海洋、林草等领域规划计划也涵盖生态环境保护和生态文明建设内容。通过规划设定目标和约束性指标，加强考核并发布结果（含约束性指标完成情况排序），成为生态文明建设和生态环境保护的重要举措。
（三）循序渐进，推动发展与保护的兼顾并进
坚持在发展中保护、在保护中发展，是中国式现代化的特色之一。生态环境问题在发展中产生，也要通过发展的途径来解决。总体上，中国生态环境保护在波浪中前行，并实现了经济数量的合理增长和质量的有效提升。
中国是最大的发展中国家，不能只顾经济发展而不顾环境保护，也不能只顾环境保护而不发展经济。经济发展需要良好的生态环境作基础，没有良好的生态环境就无法支撑经济社会发展；生态环境保护需要资金投入，没有一定的经济发展难以支撑生态环境保护。只有经济发展，才能不断满足人民群众日益增长的物质文化需要。如果一味追求经济增长的规模和速度，不顾资源环境容量，资源难以支撑， 环境难以容纳，经济社会发展也难以继续。
进入新世纪，我国推动产业结构优化，大力发展高附加值、高技术含量、竞争力强的战略性新兴产业，逐步构建绿色低碳循环发展经济体系。以质量、能效、环境排放标准等淘汰落后技术、产品与产能，开展生态设计，培育壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业，建设绿色园区和绿色工厂，培育新动能、新经济、新业态，形成新质生产力。积极推动循环经济发展，变废为宝、化害为利，我国以发展的途径促进资源利用效率提高和污染物排放减少。
党的二十大报告提出降碳、减污、扩绿、增长，本质是构建发展和保护相互协调的体制机制。我国一直将提高能效、降低二氧化碳排放强度、发展非化石能源和增加森林蓄积量作为约束性指标，近十年来我国单位国内生产总值能耗比2 012 年降低2 6 .2%，以年均3%的能源消费增速支撑了年均6 .5%的经济增长。在发展中保护，在保护中发展，最大的好处在于能与时俱进地采用新技术， 培育新产业，形成新动能， 经济增长能够保持必要的活力。同时，可以改变传统的“边污染边治理”或“末端治理” 的做法，以尽可能少的资金投入获得尽可能大的经济效益， 坚定不移走生态优先、绿色发展之路，走更高质量、更为公平、更加安全、更可持续的现代化之路。
（四）突出重点，破解影响群众健康的紧迫环境问题
我国经济增长和环境保护战略从改革开放初期的“有水快流”“萝卜快了不洗泥”， 到“ 既要金山银山、也要绿水青山”，“宁要绿水青山、不要金山银山”，再到“ 建设人与自然和谐共生的美丽中国”。1998年实施的“一退三还”是环境政策转折点。“ 跨世纪行动”“ 零点行动”“ 向污染宣战”“ 蓝天保卫战”“ 中央环保督察”等，均是具有里程碑意义的政治动员。
我国的污染治理从城市黑臭水体起步。2 0 世纪9 0 年代，重点治理淮河污染，并提出到20 0 0 年污染物排放总量冻结在1995年水平，实现环境功能区达标和工业污染源达标排放（一控双达标）。19 9 7 年1 2月31日零点前实现淮河流域所有重点工业企业废水基本达标排放，否则关停并转不达标企业。我国还先后实施了三河（淮河、海河、辽河）三湖（滇池、太湖、巢湖）和二氧化硫和酸雨控制区（两控区）， 后又增加一市（北京市）一海（渤海）污染治理工程（简称3 3 2 11工程）。进入新世纪，面对一段时间内重污染天气、黑臭水体、垃圾围城、农村环境质量下降等民心之痛、民生之患问题，相继实施大气、水、土壤污染防治工程以及蓝天、碧水、净土保卫战，以满足人民群众从“ 盼温饱”到“ 盼环保”，从“求生存”到“求生态”的诉求。
深入推进重大战略区域生态环境保护，支持京津冀三地建立生态环保协同工作机制，印发实施黄河流域、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈生态环境保护规划， 开展长江三角洲区域生态环境共同保护规划实施情况跟踪评估。推动“三线一单” 分区管控落实落地，坚决遏制一批“ 两高一低”项目盲目建设，着力探索减污降碳协同增效的技术方法和工作路径。
协同推进降碳减污协同增效。能源、环境和气候变化同根同源，优化能源结构是解决发展和保护及应对气候变化的关键。生态环境部发布《减污降碳协同增效实施方案》，将协同增效一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核，以促进产业结构、能源结构、交通运输结构和用地结构的优化调整，加快绿色低碳技术攻关和推广应用，用发展的办法解决环境污染问题。党的二十大报告要求，解决同时同源存在的能源生产消费、污染物和温室气体排放问题，实现减污降碳协同。
（五）完善制度，加强产品生产全过程的环境管理
源头严防、过程管理、绩效考核、责任追究，生产者责任延伸制度、三线一单、排污许可、生态环境损害赔偿、生态文明建设目标评价考核和责任追究等制度相继出台。从源头减量、过程控制、排放达标等措施入手，淘汰落后，化解过剩产能，整治“散乱污” 企业及其产业集群，战略性新兴产业、高新技术产业和现代服务业发展迅猛。开展生态设计，施行清洁生产，建设绿色工厂和绿色园区。加强生产生活全过程的环境管理，环境建设标准、效率和质量逐步提升，江河湖海生态系统、海洋环境质量得到显著改善。
制度逐步健全。党的十八大以来，《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》相继出台，确立了生态文明“ 四梁八柱”制度。国家发展改革委等部门联合出台《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》，建立健全自然资源、国土空间开发保护、全面节约、有偿使用和生态补偿制度、评价考核和责任追究制度、完善环境监管等制度。2023年全国生态环境保护大会提出，要始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，保持常态化外部压力，同时要激发起全社会共同呵护生态环境的内生动力。
督察（尤其是中央环保督察）保证了环境政策的落实落地。建立环境保护督察制度， 按照督查、交办、巡查、约谈和专项督察程序，实现31省（区、市）全覆盖，对重点区域、重点领域、重点行业进行专项督察。强化追责问责，特别是中央环保督察制度的实施，启动多轮中央环保督察，严肃查处生态环境保护违法案件。
主管部门能力增强、生态环境保护法规逐步健全、中央环保督察持续实施，确保了中央出台的政策措施得到有效实施。
（六）加强党的领导，形成环境与发展相互促进的长效机制
生态环境关系我们党的宗旨使命，也关系中华民族永续发展。中国共产党在带领全国人民从站起来、富起来到强起来的过程中，以人民为中心，坚持生态惠民、生态利民、生态为民，健全党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，实现治理能力现代化。落实“党政同责、一岗双责”，本质是将《环境保护法》中的属地管理责任到人，重点是“一把手”， 是关键少数，通过中央环保督察制度来检验落实效果。党的把舵领航，既可以防止政策执行走样、基层执行能力不够， 又可以防止大量关停企业导致失业增加，埋下社会稳定隐患，甚至以新的问题取代旧的问题。
坚持党的全面领导，推动生态文明建设和环境保护不断迈上新台阶。环境部门从组建之日起，特别是从国务院环境保护工作领导小组开始，就齐抓共管、“一岗双责”。1984—1998年，国务院设立环境保护委员会，由国务院副总理兼任委员会主任，每个季度召开相关部门协商会，国家环境保护局负责协调落实，成为“一岗双责”雏形。20世纪90年代后期， 由中共中央总书记主持，以党中央、国务院名义每年召开一次高规格的“中央人口资源环境工作座谈会”，不仅体现了党对环境保护工作的领导和重视， 也收到了较好效果。
实践证明，建设生态文明，保护生态环境，“一把手” 担负相应的政治责任，可以更好地落实中央确定的精准治污、科学治污和依法治污要求，避免执法出现的“一刀切”“关了再说”等问题。不断加强党政领导对生态文明建设和生态环境保护的坚强领导， 可以推动我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。
我国推进绿色转型的机遇、挑战及应对
绿色发展是一项复杂的系统工程和长期任务。我国推动绿色发展具有制度优势、后发优势和超大规模市场优势，但同时，我国也面临“ 挤压式”工业化、污染物排放进入峰值平台期等制约和挑战，生态文明建设处于压力叠加、负重前行的关键期。
（一）我国具有推进绿色转型的有利条件
一是中国特色社会主义制度优势。我国经济社会发展进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，既要发挥市场机制配置资源的决定性作用，也要更好发挥政府作用。要全面完整准确贯彻新发展理念，构建资源节约型环境友好型的产业结构、生产方式和生活方式，推动绿色发展迈上新台阶。
二是超大规模经济体优势。经济体量大可以分摊绿色技术研发的初始成本，初创企业可以依托国内市场进行孵化。我国工业化城市化起步较晚，有着“后发优势”，新增工业产能和城市设施可通过发展绿色产能和基础设施来实现，避免“锁定效应”。同时， 要用好规模庞大的制造体系， 发展前沿产业和技术，形成完整的产业链、供应链，形成新的竞争优势。
三是传统产业技术改造空间巨大。我国传统产业部门庞大，效率提升空间巨大。我国拥有丰富的风能、太阳能资源，现已发展成为全球最大的光伏电池板制造国，光伏发电和风电装机全球第一，在减少对传统化石燃料的依赖和改善能源结构方面发挥了积极作用，可以发展形成新质生产力，减轻环境压力。
（二）我国绿色转型面临的挑战
一是“挤压式”工业化带来污染物排放的集中释放。与先行工业化国家相比，我国的工业化进程具有明显的“ 挤压式”特征。加快淘汰高能耗高污染过剩落后产能，必然要支付巨大的资金补偿、人员安置成本以及债务处置成本等。这些风险都需要防范和有效应对。
二是经济结构调整和产业价值链提升任重道远。经过改革开放4 5 年的发展，我国经济结构发生重大变化，制造业正由低端产品出口为主向以中高端产品出口为主转变，但在关键核心技术研发、工艺流程创新、数字化管理等方面的能力仍显不足，面临先发国家的高新技术和后发国家的低制造成本的“ 双向挤压”，产业转型升级任重道远。
三是能源结构调整和提高资源利用效率面临挑战。我国能源资源禀赋决定了煤炭要发挥压舱石或“ 兜底”作用。能源资源利用效率与世界先进水平相比差距仍然较大。由于能源生产与消费中心错位， 清洁能源在消纳和输送通道、国内市场培育等方面仍面临难题。产业结构、能源结构和运输结构的调整优化是不能一蹴而就的，需要付出巨大的努力。
四是生态文明建设和生态环境治理仍面临较大压力。尽管近年来部分污染物排放已跨越峰值进入下降通道，但环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解， 并表现为北方秋冬季重污染天气时有发生；一些河流、湖泊、海域污染依然存在；土壤环境风险管控压力较大， 固体废物及危险废物非法转移、倾倒问题突出；局部地区生态退化问题较严重，生物多样性下降趋势未得到有效遏制，保护与开发活动之间的矛盾依然存在，等等。
（三）坚持绿色发展，做负责任的大国
着眼长远，应系统谋划我国生态环境治理、资源能源安全、应对气候变化、绿色发展等主要目标任务，做好协同控制、协同保护、协同治理。
面向2035 年和本世纪中叶美丽中国的建设目标，要立足于社会主要矛盾的变化， 以习近平生态文明思想为指导，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，处理好高质量发展与高水平保护的协调统一，不断增强优质生态产品的供给能力，满足人民日益增长的美好生态环境需要，以经济绿色高质量发展支撑生态环境的高质量保护。
习近平总书记指出，应对气候变化是我国可持续发展的内在要求，也是负责任大国应尽的国际义务，这不是别人要我们做，而是我们自己要做。我国倡导的生态文明，兼容不同文化、不同民族特点， 内促高质量发展、外树负责任形象，以绿色发展的生动实践为世界文明进步贡献中国智慧、中国案例。
