核心观点：暂行条例的出台对于加快建设应对气候变化法律法规体系，促进应对气候变化及碳减排工作的法治化，具有突破性意义。我们相信，先进的立法理念、周全的适用范围、严谨的监管体制、系统的法律制度、有效的法律机制和严格的法律责任设计，对于有序活跃碳排放权交易市场、促进碳排放权交易管理的制度化、规范化和程序化，具有重要的促进作用。
常纪文 李继峰
近期，国务院常务会议审议通过《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称“暂行条例”），标志着碳排放权交易管理进入制度化、规范化、程序化阶段。因牵涉广大重点排放企业碳排放的权利义务设置，事关中国碳市场的发展壮大和中国碳市场管理制度的改革完善，暂行条例的起草过程和最终发布受到国内外相关方面的广泛关注。
暂行条例的出台是全面规范碳交易管理、促进应对气候变化和碳达峰碳中和工作的法治需要
2018年的机构改革建立了新的应对气候变化监督管理体制。为了携手各国共同应对全球气候变化，我国于2020年9月宣布了与碳减排有关的碳达峰碳中和目标。为了有序实现碳达峰碳中和目标，必须加强应对气候变化及其中的碳达峰碳中和法制建设。由于我国尚未出台应对气候变化及推进碳达峰碳中和的综合性法律法规，现行的《环境保护法》《大气污染防治法》等生态环境法律法规也没有系统规定应对气候变化及推进碳达峰碳中和的监管体制、制度和机制，为了一些急迫开展的工作，可以针对具体的工作率先制定专项行政法规或者部门规章。在碳减排工作中，碳排放权交易被国际证明为一种有效的碳减排市场工具，为此我国在试点的基础上于2021年7月启动了全国统一的碳排放权交易市场。
2018年机构改革后，为了促进我国碳排放权交易及管理的规范化，生态环境部于2020年12月制定《碳排放权交易管理办法（试行）》，并于2021年5月发布配套的《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》等规范性文件。但是，由于这些规范性文件的法律位阶低于法律和行政法规，在实施中会出现一些困难。因此，有必要制定一部专门的、层次更高的碳排放权交易管理行政法规。
制定碳排放权交易管理行政法规须有立法依据。《立法法》第72条规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。而《宪法》第89条规定国务院行使职权中的“生态文明建设”包含应对气候变化工作，应对气候变化工作包含碳达峰碳中和工作，碳达峰碳中和工作包含碳排放权交易管理工作。按照这一逻辑，国务院有权依据《立法法》第72条和《宪法》第89条的职责规定，针对碳排放权交易管理制定行政法规。在这个背景下，暂行条例的制定，对于形成各方参与、各方负责、权责匹配的碳排放权交易法治格局具有重要的保障作用，并为碳排放权交易相关的民事纠纷和行政纠纷的司法解决奠定了坚实的法制基础。
暂行条例的制度化、规范化、程序化呈现诸多亮点
暂行条例全文共33条，规定了立法目的、适用范围、坚持的原则、部门职责、全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构的职责、碳排放权交易覆盖的温室气体种类与行业范围及产品、交易主体与禁止交易主体、监管制度与机制、社会参与和监督、法律责任等内容，实体性规范和程序性规范相互支持，确认机制与鼓励、促进、限制、禁止、制裁机制并存，体现了对碳排放权交易管理的制度化、规范化、程序化。总体来看，与《碳排放权交易管理办法（试行）》相比，暂行条例呈现了如下几方面的亮点。
一是在规范主题方面，暂行条例在确认碳排放权交易民事行为属性的基础上，围绕碳排放权的主体、内容、行使及公权如何适度介入开展有效监管等主要事项上开展条例的规范设计。碳排放权作为民事权利，其依法行使包括排放温室气体、碳排放权购买、碳排放权出售、碳排放权封存、碳排放权灭失、碳排放权抵押等行使方式。其中，碳排放权购买与碳排放权出售即碳排放权交易是最主要的民事权利行使方式。按照暂行条例第15条的规定，为了确保碳排放权以协议转让、单向竞价或者以符合国家有关规定的其他现货交易方式规范、有效地行使，监管部门有必要利用公权针对特殊的环节和问题开展有效监管。为此，暂行条例围绕碳排放权交易这个民事行为规定了监管机构及其职责、注册登记、信息共享、交易禁限、重点排放单位和技术服务机构的行政法律义务、现场检查等内容。这些规定，体现了监管的必要性、适当性和有效性，有利于促进碳达峰碳中和与经济社会绿色低碳发展。
二是在基本原则方面，暂行条例将其内容与党中央的决策部署有机地结合起来。首先，规定了党领导碳交易排放权管理的原则。一些条文在实施中需要细化解释时，可以参照党和国家碳达峰碳中和“1+N”体系的具体规定。其次，规定了温室气体排放控制与经济社会发展相适应、政府引导与市场调节相结合及公开、公平、公正原则，这三个原则既体现了碳排放权交易管理工作的稳中求进和先立后破要求，也体现了行政法的适度监管和有效监管的比例原则，还体现了民事和行政行为的法治原则。此外，碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围，由有关部门根据国家温室气体排放控制目标研究提出，报国务院批准后实施。这一规定有利于将我国碳排放交易制度的深入推进与经济发展有机地结合起来考虑，在有序减碳中促进相关产业高质量发展。
三是在管理体制方面，暂行条例明确了部门和相关机构职责分工，确保各方合力推进碳排放权交易及其管理工作不断向前发展。例如，暂行条例第4条规定了国务院和地方人民政府生态环境主管部门和其他有关部门的职责分工；第5条规定了全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构的职责，规定了国务院生态环境主管部门、国务院市场监管部门、中国人民银行和国务院银行业监管机构在全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构的执法协作和信息共享要求；第17条规定了所有监管部门的现场检查职责和要求等。不仅如此，一些条文，如第9条第2款，还在地方层面规定了省级人民政府生态环境主管部门和同级有关部门的协作要求。
四是在监管制度方面，暂行条例围绕立法主题和规范重点设计了周密且具有可操作性的制度体系。例如，针对监管部门建立了执法协作与信息共享、重点排放单位的确定与名录制定、年度碳排放权配额总量和分配方案制定、配额的发放与调剂、重点排放单位年度排放报告的核查与技术审核、全国碳排放权交易管理平台的建立与运行、现场检查、社会参与和监督等法律制度和配套的运行机制。为了维持交易的正常运转，在制度的设计中，暂行条例明确规定了禁止交易的主体范围，强调禁止通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵全国碳排放权交易市场或者扰乱全国碳排放权交易市场秩序。为了确保禁止规则具有可实施性，暂行条例第19条、第20条规定了处分、依法处理交易产品、没收违法所得、罚款等严格的法律责任。这些规定，体现了碳排放权交易制度建设的严格性和法治建设的严密性。
五是在法律责任方面，暂行条例设置了与违法行为相对应的处分和处罚措施。按照《行政处罚法》第11条的规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。为此，暂行条例不仅巩固了《碳排放权交易管理办法（试行）》实施中被证明为行之有效的法律责任规定，如责令限期改正、核减重点排放单位下一年度碳排放配额、罚款等，还超越了《碳排放权交易管理办法（试行）》的法律责任规定，作出一系列法律责任规定，包括针对生态环境部门以外其他部门人员违法违纪行为，规定了处分的法律责任；针对一些违法行为，根据违法情形不同作出不同的处罚措施等。
总结与展望
我国基于碳排放强度减排和总量减排建立的全国统一碳市场，既参考了国际成功经验，也体现了中国的发展阶段和监管特点。暂行条例的出台对于加快建设应对气候变化法律法规体系，促进应对气候变化及碳减排工作的法治化，具有突破性意义。暂行条例出台后，国务院相关的主管部门会根据工作需要和部门职责制定部门规章和标准、指南，促进条例的内容细化和有效实施。我们相信，先进的立法理念、周全的适用范围、严谨的监管体制、系统的法律制度、有效的法律机制和严格的法律责任设计，对于有序活跃碳排放权交易市场、促进碳排放权交易管理的制度化、规范化和程序化，具有重要的促进作用。
（常纪文系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员；李继峰系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所气候政策研究室主任、研究员）
