作者简介
胡锋 辽宁大学法学院
摘 要
农业兼具碳排放和碳汇双重属性,既能通过碳减排助力碳达峰,又能借助碳增汇贡献碳中和。深度挖掘农业碳减排潜力并激励农业碳汇产出是实现农业碳中和、进而推动“双碳”目标实现的关键所在。为此,要加强农业碳汇法治保障,巩固和提升农业生态系统碳汇能力并促进农业碳汇价值实现。具言之,要建立自上而下的协同立法模式并加强农业碳汇相关立法的内部衔接与协调;采取集中管理与分级管理相结合的行政监管体制,建立农业碳汇交易“事前一事中一事后”全过程监管机制;明晰农业碳汇产权归属,从国家制度框架、地方政策体系及具体规则设计三个维度构建农业碳汇市场交易机制;适度发挥司法能动功能,建立农业碳汇司法救济机制;健全农业碳汇生态保护补偿、社会多方参与等配套实施机制。
关键词
碳达峰碳中和;农业碳汇;生态产品价值实现;碳汇交易;碳金融;科技创新是引领发展的第一动力，现代产业是发展的重要载体。从创新到产业看，一国或地区通常会遇到两大困难：一是“死亡之谷”,即基础研究向应用研究的转化之困；二是“达尔文之海”,即应用研究向市场推广的转化之难。针对如何破解科技优势向产业优势转化过程中出现的上述困境，理论和实践中在顶层设计、制度优化、机制设计等层面进行了大量的探索，包括产学研结合、科技型骨干企业引领、科技孵化器培育等。从根本上讲，这些举措是为了解决科技成果转化中的瓶颈约束，进而打造科技创新和产业发展的良性生态系统。党的二十大报告更是旗帜鲜明地提出，要“推动创新链产业链深度融合”,将其上升到国家发展战略高度。总体看，推动创新链产业链深度融合，既是推动经济高质量发展和应对科技产业革命挑战的重要举措，也是培育未来产业的主要思路。尽管理论和实践中都认识到了创新链之于产业链布局的重要性，但就如何围绕创新链布局产业链，在学理上和操作中仍存在较大的疑问。本文认为，实现创新链产业链深度融合，重点工作是围绕创新活动布局产业活动，实现两者的空间融合。本文的观点源于科技创新活动的基本特征和主要规律：①科技创新活动的高度空间集聚,形成了创新型的产业集群(TechCluster)。例如，国外以亚马逊和微软等软件企业构成的西雅图集群以及以医学和生物技术为主导的波士顿集群，国内以电子信息、生物医药和新能源等产业为主导的中关村科技园和以光电子、生物医药和未来科技为主导的武汉光谷。②颠覆性、变革性和前沿性技术的更新迭代加速。这既对传统产业带来了颠覆性的冲击，也引致大量的新产业、新模式、新业态不断从中孕育和成熟，提高了其对未来产业的重要性。③科技创新全过程的交互属性凸显。科技创新活动越来越强调从创新到产业的全过程互动沟通和信息传递，包括创新主体之间、技术到应用环节、应用到产品流程等。因此，上述特征决定了在学理上产业布局应与科技创新活动空间相邻，即在讨论围绕创新链布局产业链时应从空间视角切产业链围绕创新链进行空间布局，在实践中表现为围绕创新集群的企业选址行为和产业布局活动。关于创新集群到底如何影响企业区位或产业布局，现有研究更多探讨区位导向型科技创新政策对创新集群内部企业的作用效果,但并未从根本上很好地回答这一问题。首先，创新活动与生产活动相互依存带来反向因果。对于创新集群内部的企业而言，技术创新会影响产业布局，后者又会反过来影响技术创新，形成创新集群内部的循环累积因果链。因此，探讨创新集群对内部企业的影响在识别上存在严重的内生性问题。其次，创新集群的学理内涵与科技创新政策并不等同。认清创新集群的学理内涵，对于识别创新集群对企业区位或产业布局的影响是至关重要的。最后，只有基或产业布局的作用机制。为了解决上述问题，本文以中关村科技园这一典型创新集群为研究对象，利用中关村科技园各分园成立时点构建空间双重差分模型，实证分析这一典型创新集群对集群周边的新企业进入或产业布局的影响和作用机制。首先，本文基于中国工商企业登记注册信息和中关村科技园四至边界范围，手动绘制了中关村科技园各分园组团的边界范围，并确定新创企业在城市内部的空间分布。其次，利用细颗粒度的地理信息微观数据特征得到创新集群外部空间范围的基本特征，利用各分园成立时间构造多时点空间DID,考察创新集群对集群周边的新企业进入的影响。再次，基于中国授权专利数据库中的联合专利信息、中国企业专利转移数据库、中国税收调查数据、中国工商企业登记注册数据、百度地图兴趣点(POI)数据等多源数据，从技术获取、声誉溢价和信息捕获等角度检验了创新集群影响新企业进入的作用机制。最后，本文也检验了创新集群对新创企业经营绩生存概率的影响。新型工业化是极具中国特色的发展经济学概念，其区别于西方国家的工业化道路，也不同于低效能的传统工业化过程，更强调工业化与信息化的相互融合，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的高质量发展之路。2023年9月，习近平总书记在全国新型工业化推进大会上指出，“新时代新征程，以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业，实现新型工业化是关键任务”，进一步凸显了新型工业化的独特地位。站在新征程的新起点，在数字经济蓬勃发展的时代背景下，准确把握高质量发展阶段我国新型工业化发展的环境条件变化和阶段性特征，并进一步明晰高质量发展引领下以数实融合推动新型工业化的战略定位及战略任务，对于深入优化我国产业结构、加快经济高质量发展、不断做强做优做大我国数字经济意义一
引言
当前，碳中和已成为全球发展转型的主流和方向。党的二十大报告指出，要积极稳妥推进碳达峰碳中和，提升生态系统碳汇能力，建立生态产品价值实现机制。碳减排和碳增汇是实现“双碳”目标的两个决定性因素，因此，提升生态系统碳汇能力是助推“双碳”目标实现的重要途径。2023 年 4 月，自然资源部等四部门联合印发的《生态系统碳汇能力巩固提升实施方案》提出，要强化生态系统碳汇法治保障，提升生态系统碳汇能力并促进生态产品价值实现，为实现碳达峰碳中和目标作出贡献。
农业碳汇减排固碳，既是重要举措，也是潜力所在。2022 年 6 月，农业农村部、国家发展改革委联合印发的《农业农村减排固碳实施方案》提出要加快构建农业生态系统碳汇提升等技术体系，发挥果园茶园碳汇功能，开展农田碳汇提升行动。在我国已实现农业领域碳达峰的背景下，进一步深度挖掘农业碳减排潜力并全面提升农业碳汇功能，是实现农业碳中和、进而推进我国“双碳”目标实现的关键所在。中科院南京土壤研究所的研究数据显示，我国通过推行秸秆还田、合理施肥与保护性耕作等三项措施，农田土壤固碳速率便可达到 1.82 亿吨 / 年。由此可见，“双碳”目标的实现离不开农业碳汇领域的广泛参与，而完善的农业碳汇价值实现机制则有助于农业碳汇功能的充分发挥。2024 年 1 月，全国温室气体自愿减排交易市场启动。2023 年 7 月，农业农村部在《对十四届全国人大一次会议第0867 号建议的答复摘要（农办议〔2023〕291 号）》中明确，正积极对农业碳汇项目纳入自愿减排交易机制的科学性和实施路径进行深入研究，推进具备条件的农业碳汇项目参与自愿减排交易。为激励农业碳汇产出，有效发挥农业碳汇在气候调节方面的重要作用，推动“双碳”目标如期实现，本文将在阐述农业碳汇价值实现的理论基础及规范逻辑的基础上，对我国农业碳汇价值实现的规范现状进行梳理和检视，进而探寻我国农业碳汇价值实现的法治路径。二
理论基础 ：农业碳汇价值实现的规范逻辑
（一）农业碳汇的特殊性及其价值构成
当前，学界关于农业碳汇内涵及外延的界定并未形成统一定论。在自然科学领域，农业碳汇主要是指农业生态系统吸收的二氧化碳总量在扣除农业生产中碳排放量后所剩余的净值，即净碳汇。本文所探讨的农业碳汇主要包括种植业碳汇和农田土壤碳汇。其中，种植业碳汇是指农作物在生长过程中借助光合作用吸收、固定和储存的二氧化碳。而农田土壤碳汇则是指农田土壤中的微生物从大气中吸收、固定和储存的二氧化碳。
从特征来看，农业碳汇具有正外部性、稀缺性、非竞争性、非排他性及难量化性。农业碳汇的正外部性特征表现为当农业碳汇自身所具有的溢出效应使得社会公共利益大于个人利益时，将会产生有助于农业生态系统保护的正外部性效果。农业碳汇的稀缺性主要表现为并非所有的农业固碳均能被认定为碳汇，仅有扣除农业碳排放量后的额外固碳量可获得认定。同时，农业碳汇的自身属性决定着其属于一种公共物品，故而其具有非竞争性和非排他性，
若规制不当，便会在一定程度上导致“搭便车”现象的发生。此外，农业碳汇还具有难以量化的特点，这主要是由农作物的品类差异及自然属性所决定的。由于农业碳汇具有上述多重特征，故而其价值难以仅仅通过自发市场或者政府补贴的单一途径得到充分实现。因此，为实现农业碳汇正外部性的内部化，应将其纳入统一碳市场，并通过建立健全农业碳汇市场交易机制，实现农业碳汇价值，促进农业碳汇的可持续产出与供给，进而助力农业碳中和及“双碳”目标的实现。
从农业碳汇的价值构成来看，其具备生态价值、社会价值和经济价值等多种价值形态，而调节服务功能是农业碳汇生态价值的一种重要表现。具言之，即农业生态系统能够通过吸收、固定和储存二氧化碳的方式提供生态调节服务。农业碳汇的调节服务功能是一种间接利用价值，该价值属于农业生态系统所提供的正向外部经济形式，其政府主导特征较为明显。因此，如何将这一间接利用价值转化为实际经济价值，是农业碳汇价值实现的关键所在。
（二）农业碳汇价值实现的载体及模式
当前农业碳汇价值实现的载体主要有碳票和农产品碳标签等。首先，碳票是指碳汇项目在经过专门机构核算、审查并由主管部门核定其碳减排量或固碳量后所制发的凭证，是农业减排固碳量收益权的证明，如 ：福建省厦门市的农业碳票等。其次，农产品碳标识是碳标识制度在农产品领域的具体应用，其以标签的形式展现农产品在生产、流通和消费等各环节的碳排放或固碳情况。以江苏省洪泽区碳标签水稻项目为例，其主要借助以下三种方式或途径实现农业碳汇价值 ：一是通过将贴有碳标签的农产品进行出售，获得相应溢价 ；二是通过引入碳金融，向贴标生产主体提供绿色信贷支持 ；三是通过碳汇交易将附着在农产品上减排固碳量转变为经济收益。
2018 年以来，国内各地积极探索生态产品价值实现路径。依据市场化程度进行划分，生态产品价值实现模式主要有以下三类 : 一是政府主导模式，针对受益范围比较广且权属关系较为复杂的公共性生态产品，政府作为其供给主体，通过采取财政转移支付及财政补贴等方式实现其价值。二是市场主导模式，针对经营性生态产品（如贴有绿色标识的生态产品等），通过市场交易的方式直接实现其价值。三是政府与市场相结合模式，针对具有非竞争性、非排他性且受益主体难以明确界定的准公共物品，采取由政府提供政策、法规支持并负责引导和监管，进而由市场进行开发、配置和自由交易的价值实现模式。结合当前实践，我国农业碳汇价值实现可考虑采取“政府主导、社会参与、市场化运作”的多元治理模式，即充分发挥政府在环境保护方面的主导作用，通过完善政策法规、创新体制机制等手段探索农业碳汇价值实现的激励约束机制，积极引导涉农经营主体、专业投资者参与，持续推进农业碳汇的市场化运作，有效发挥市场竞争机制的价格发现功能，从而最大限度地实现农业碳汇价值。
（三）农业碳汇价值实现的理论逻辑
推进农业碳汇价值实现，要将生态效益、经济效益和社会效益相结合，实现人与自然、人与社会、人与自我的三重和谐。依托农产品碳标识制度助力农业碳汇价值实现，主要作用机理在于 ：一是引导社会生产与消费预期，激励生产者积极履行低碳生产责任，并倡导消费者树立绿色消费理念，为农业碳汇价值实现提供理念基础 ；二是以农产品碳标识制度为载体，建立健全农业碳汇领域监测报告核查（MRV）体系，为农业碳汇价值实现提供制度保障 ；三是通过实施农产品碳标识制度，促使农业生产过程中因其自身固碳增汇所产生的减排量得到认可，从而规避国际贸易中面临的碳贸易壁垒 ；四是以碳资产为标的，开发碳债券、碳基金等金融衍生品，盘活农业碳汇资产并为涉农经营主体提供多元化融资手段，激励涉农经营主体持续从事低碳生产和经营。
如前所述，农业碳汇自身的非竞争性、非排他性等特征决定着其生态价值无法通过单纯的农产品贸易或财政补贴等单一方式得到充分体现。因此需要政府主动干预，通过碳排放权市场交易将农业碳汇的生态价值转化为经济价值，并引导相关市场主体参与。即农业碳汇价值实现应遵循“政府干预－市场激励－社会参与”的“多元共治”逻辑。其一，行政主管部门通过制定碳汇核算标准、界定农业碳汇产权、完善财政补贴及税收支持政策等方式，建立可持续性激励和约束机制。其二，充分发挥市场要素在农业碳汇资源配置中的重要作用，进一步完善碳排放权交易制度和温室气体自愿减排交易制度，助力农业碳汇价值实现。其三，引导涉农企业、专业投资机构等市场主体积极参与农业碳汇交易，同时通过构建绿色消费制度体系，以低碳消费倒逼农业生产经营的绿色低碳转型，进而助力我国“双碳”目标的实现。
农业碳汇价值实现制度体系的完善离不开相关理论研究的支撑。第一，效用价值论奠定了农业碳汇的价值基础。效用价值论通常将物品对人类的有用性作为评价这一物品是否有价值的标准，通过运用效用理论的价值评估方法，能够有效体现农业碳汇的调节服务功能等价值，进而推动农业碳汇的生态价值转化为经济收益。第二，农业碳汇的非竞争性和非排他性特征表明其属于一种典型的公共物品，而诸如此类的生态产品长期以来一直被无偿使用，缺乏基于市场竞争的价格形成机制。加之欠缺有效规制手段，导致存在资源利用层面的“搭便车”现象。因此，在外部性理论框架下，应预先明晰农业碳
汇的产权归属，进而针对农业碳汇开发过程中的正外部性行为，通过给予财政补贴及税收支持等方式加以激励，而对负外部性行为则可采取征收环境税费的措施加以限制。第三，推进农业碳汇价值实现亦充分体现了生态系统服务付费理论的核心内涵,即实现生态系统服务的有偿化，该理论在农业碳汇价值实现领域的应用主要体现为推行农业碳汇市场化交易。三
现状检视 ：农业碳汇价值实现的多重掣肘
（一）我国农业碳汇价值实现的政策演进与实践样态
近年来，我国持续推进农业碳汇能力提升与价值实现。在政策供给层面，2011 年 12 月，国务院印发的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》提出 , 要积极增加农田等生态系统碳汇。2015 年 5 月，原农业部等八部门联合印发的《全国农业可持续发展规划（2015—2030 年）》提出，要建立农业碳汇交易制度。2016 年 10 月，国务院印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》提出 , 要大力发展低碳农业，降低农业领域温室气体排放。2021 年 9 月，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出，要促进农业固碳增效，提升生态农业碳汇。2021 年 10 月，国务院印发的《2030 年前碳达峰行动方案》
提出，要推进农业农村减排固碳，研发应用增汇型农业技术，提升土壤有机碳储量。2022 年 6 月，农业农村部、国家发展和改革委员会联合印发的《农业农村减排固碳实施方案》提出 , 要加快构建农业生态系统碳汇提升等技术体系，发挥果园茶园碳汇功能，开展农田碳汇提升行动。
在实践层面，我国农业碳汇价值实现相关试点正逐步展开，价值实现模式主要有农业碳汇交易、农业碳汇信贷、农业碳汇投融资等。农业碳汇交易具体包括现货交易和远期交易两种类型。现货交易是指农业碳汇项目的减排固碳量在经专门机构核准后，各排放企业直接在国家或各地方政府搭建的碳交易平台进行出资购买的模式。而农业碳汇远期交易则是指碳汇项目在备案注册后，买卖双方先行签订购买协议并支付定金，待项目主管部门签发减排固碳
量后再进行实际交易的模式。农业碳汇交易典型案例有 2022 年 5 月福建省厦门市同安区的全国首单茶园碳汇交易项目和 2022 年 7 月福建省南靖县的全国首单农田碳汇交易项目等。农业碳汇信贷是指借款人利用农业碳汇项目的预期收益权进行质押向银行申请获得贷款的一种信贷融资形式，典型案例有 2023 年 12 月广东省廉江农商银行向廉江红橙种植户发放省内首笔林果树碳汇预期收益权质押贷款等。农业碳汇投融资主要有碳汇入股和碳
汇债券两种方式。碳汇入股又有两种具体模式 ：一种是“农户 + 农业企业”模式，即农户将碳汇入股涉农企业、进而享受分红，如贵州省雷山县黄里村的森林碳汇入股模式；另一种是“农户 + 合作社”模式，即农户将碳汇流转至专业合作社，由合作社统一管理并进行市场交易，如浙江省湖州市安吉县竹林碳汇交易模式。碳汇债券是指银行及企业为募集资金用于碳汇项
目而发行的债券，如 2022 年 9 月中国农业发展银行发行全国首单用于造林及再造林等森林碳汇项目的碳中和债券等。
（二）我国农业碳汇价值实现保障机制的问题检视
第一，农业碳汇相关法律规范尚不健全。从立法现状来看，当前我国农业碳汇交易专门立法缺位且相关立法层级较低，有关碳汇交易的法律规范主要以行政法规、国务院部门规章、地方性法规及地方政府规章为主，如《碳排放权交易管理暂行条例》和《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》等。从立法内容来看，现有立法中关于保护性耕作等有助于增加农田土壤碳汇的法律规范较少，且相关立法对农业污染物与温室气体协同控制的关注度不高。相较而言，一些发达国家农业领域相关法律法规较为完善，为提升农田土壤固碳能力、增加农业碳汇量提供了相应的法律依据。例如，美国 1972 年《农村发展法》、1985 年《食品安全法》及 1996 年《农场法》等立法通过采取政策激励及财政补贴等措施，引导农民进行保护性耕作，以提升农田生态系统碳汇能力。再如，美国 2007 年《低碳经济法》提出利用农田生态系统吸收、固定和储存二氧化碳。此外，当前我国相关立法的缺位导致农业碳汇的权属界定亦尚不明晰。从空间维度来看，山水林田湖草作为生命共同体，具有系统性和整体性，依托其所产生的农业碳汇具有地域上的交叉重叠特征。而目前农业碳汇资产确权登记制度不完备，难以明确其产权归属，导致农业碳汇供给的内容、范围和相关主体的权利义务关系不尽明晰，不利于农业碳汇的市场化交易，进而制约着其价值的有效实现。
第二，农业碳汇核算及方法学亟待完善。一方面，由于农业生产过程中化肥、农药及农业机械的使用率较高，导致农业领域的碳排放源具有多样性特征，在实践中通常难以准确核算农业净碳汇，在一定程度上制约着农业碳汇项目的开发。另一方面，虽然我国《国家温室气体自愿减排方法学备案清单》中包含多种农业碳减排方法学，但进一步转化为碳汇项目的还比较少，现实中得以转化的项目中又以林业碳汇项目方法学居多。同时，各地区结合当地需求出台的碳汇核算体系及方法学具有一定的地域差异性，缺乏统一性和普适性。此外，当前我国农业领域碳排放与减排固碳等方面的核算标准尚不健全，国家级、省级和省级以下各地区层面的监测、核算及核查等标准均有待完善。
第三，农业碳汇市场交易机制尚需优化。从交易主体来看，当前农业碳汇交易主要是由政府主导，且准入门槛较高，参与主体多为国有企业及履约企业，其他不承担减排义务的企业参与度不强。从交易种类来看，碳票及农产品碳标签等应用还有待拓展，在一定程度上制约着我国农业碳汇交易规模的进一步扩大。虽然当前碳汇金融创新中已有农业碳汇债券、贷款及保险等一些探索，但主要体现在林业碳汇领域，涉及种植业碳汇和农田土壤碳汇的碳金融产品创新仍较为少见。相较而言，美国和澳大利亚等发达国家在农业碳汇交易领域的相关机制较为完备。例如，鉴于 1997 年《京都议定书》承认农业碳汇可作为碳信用，故而美国部分州对经过认证的农业碳汇授予信用，并允许其在本国碳市场进行交易。基于相关企业因自愿作出碳中和承诺而引发的碳汇需求，美国土壤碳汇交易主要以场外交易为主，即采取自愿碳交易等模式。再如，自 2015 年以来，澳大利亚农业碳汇项目产生的碳信用单位主要被该国政府收购并转入联邦登记处的特殊账户，碳信用单位也可作为自愿减排量在二级市场上进行出售，以上述提供经济收益保障的方式提升涉农主体减排增汇的积极性。
第四，农业碳汇交易监管机制有待强化。农业碳汇项目开发在带来生态效益的同时，也会产生一定的经济效益和社会效益。而对于作为“理性经济人”的农户和涉农企业等主体而言，其往往更加关注如何实现经济效益的最优化。因此，要对农业碳汇交易全过程实施严格监管，规范各交易主体的行为。但国内现有立法中对于农业碳汇给予财政补贴政策执行情况的追踪、反馈及市场交易监管等机制尚不健全，在一定程度上制约着农业碳汇交易试点的有效运行，亟须进一步完善相关制度。对此，澳大利亚的相关做法具有参考价值，该国政府为给予农业碳汇项目持续性的支持和监管，出台了专门的农业碳汇法案，采取政府监管与市场调节相结合的方式保障农业碳汇项目的可持续发展。通过这种方式，既能保障政府对农业碳汇项目的有效监管，又能充分发挥市场机制的调节功能，进而协力保障农业碳汇项目的高效运行。
第五，农业碳汇相关激励机制仍不完备。当前我国立法中有关农业碳汇的激励条款多为原则性规定，缺乏可操作性。从激励手段来看，现行立法及政策主要借助税收支持、财政补贴及生态保护补偿等措施以激励相关主体参与农业碳汇项目开发，但由于现有规定并未明确农户及涉农企业等主体的权利义务关系，使得相关支持措施的实施效果不彰。从域外做法来看，澳大利亚 2014 年《碳农业倡议修正法案》规定设立减排基金，政府直接参与投资 25.5 亿澳元，并于 2019 年追加资金建立了气候解决方案基金，进而依托上述基金在农业领域针对耕地和牧场设置了土壤碳汇项目。美国 2009 年《清洁能源与安全法案》规定通过发放碳排放许可证等方式对有助于农业固碳减排的相关项目进行激励。英国农场主联合会（NFU）提出，通过提升土地有机碳储存量等方式，计划在 2040 年前实现农业碳中和。英国政府还积极推行低碳农业激励政策，鼓励农业从业者积极参与农业碳汇项目。具体而言，一是向农业从业者提供资金补贴，用于奖励碳管理等公益服务；二是通过为农民提供信息咨询、项目培训与指导等服务，提升农民对低碳农业的可接受度，进而提高其参与农业碳汇项目开发的积极性。
此外，国内现行农业碳汇补偿方式单一且补偿标准较低，加之对于补偿制度执行缺乏有效监管，导致难以对农业碳汇供给者形成有效激励。从补贴对象来看，大部分补贴主要提供给农业生产经营大户或者规模较大的涉农企业，小农户所获得的补贴相对有限，不利于提高小农户的参与积极性。从域外实践来看，澳大利亚 2011 年出台的《碳信用（碳农业倡议）法案》为农业领域碳补偿项目的开展提供了重要的法律依据。根据该法案，经过认证的农业碳汇项目所吸收的二氧化碳当量可在市场上发行，并可用于部分抵销负有减排义务企业的碳排放量。通过这种方式，能够在较大程度上激励相关涉农生产经营主体积极参与农业碳汇项目开发和交易。四
困境纾解 ：农业碳汇价值实现的制度优化
完备的农业碳汇法律制度体系能够为农业碳汇价值实现提供规范指引和制度支撑，并充分保障农业碳汇与全国碳排放权交易市场及温室气体自愿减排交易市场的有效对接，进而助力农业碳汇价值实现。
（一）完善农业碳汇相关法律规范
完善我国农业碳汇法律规范体系，可考虑采取“专门法 + 地方立法”的协同立法模式。国家专门立法层面，研究出台农业碳汇专项法律法规，将农业碳汇统一纳入碳交易市场。考虑出台《农业碳汇交易管理办法》，在明确农业碳汇交易规则的同时，注意规范以下相关方面：一是界定农业碳汇的法律属性及范围，合理确定纳入法律管控的农业碳汇种类。从域外经验来看，韩国《低碳绿色增长基本法》将农业、渔业及林业的相关活动都纳入碳汇范围。二是申明农业碳汇能力提升目标，如《欧洲气候变化法》多处条文都提及增加天然碳汇，并要求欧盟咨询委员会在制定 2040 年气候目标时考虑将“需要长期维护、管理和增加天然碳汇”纳入其中。三是建立农业碳汇情况报告与评估制度，如墨西哥《气候变化基本法》规定将“碳汇的保护与运行”等因素作为评价应对气候变化政策的重要指标。四是明确农业碳汇保障措施，引导农户通过采取改变土地利用方式、改善农田管理模式等手段增加农业碳汇。以农田土壤碳汇为例，其作用过程需要土壤具有良好的固碳能力，因此，有必要鼓励采取保护性耕作等措施，保持土壤活力。例如墨西哥《气候变化基本法》规定在农业区实施可持续管理措施，提升植被和土壤中的碳储量，并建立碳汇保护经济激励机制。五是设置农业碳汇责任条款，明确农业碳汇相关主体的权利与义务，对破坏农业碳汇资源及“造假骗补”等行为进行惩处。此外，要推进农业碳汇相关立法的修订与完善。如我国现行《农业法》未对碳汇相关内容进行规定，未来可考虑在农业农村领域相关法律修订的过程中增加农业碳汇保护等条款，以实现法律体系内部的衔接与协调。地方立法层面，由于国内不同地区农业碳汇资源禀赋及交易模式等存在一定程度的差异，因此可鼓励各地区根据本地实际需要对上位法进行细化和补充，并自行出台相关实施细则或操作规范等文件，指导当地农业碳汇项目开发与交易。
（二）优化农业碳汇行政监管机制
农业碳汇作为一种公共物品，为有效遏止“搭便车”及“公地悲剧”等问题，需要由相关主管部门对农业碳汇资源保护、项目开发及市场化交易等全过程实施严格监管，实现“统管 + 专管 + 监督”的整合式监督管理。根据我国《碳排放权交易管理暂行条例》和《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》的相关规定，生态环境部是碳排放权交易和全国温室气体自愿减排交易的主管部门。具体到农业碳汇领域，在纵向监管机制的建构层面，建议由生态环境部统一负责农业碳汇项目方法学的制定、发布以及农业碳汇交易监管 ；由省级和设区的市级生态环境主管部门及相关部门按照职责分工负责制定本行政区内农业碳汇交易实施细则并落实交易全过程的监管。同时，由于农业碳汇有关事项可能分属不同部门主管，如碳汇方法学的制定和发布等事项属于生态环境部的主管范围，而碳汇项目的审定与核查则会同时涉及市场监管总局、生态环境部两个部门，因此有必要建立跨部门议事协调机制，提高农业碳汇监管成效。
在横向监管机制的建构上，要建立农业碳汇交易“事前—事中—事后”全过程监管机制。第一，在设立农业碳汇交易市场前，建立农业碳汇数据平台，加强农业碳汇分类管理与动态监测，借助现代信息技术收集、整合并分析、处理各试点地区的农业碳汇数据，以便为后续试点区域的选择及农业碳汇的市场化交易提供数据支撑。第二，在农业碳汇交易过程中，通过强化交易标的核证及严格规范市场主体的交易行为等方式保障交易安全。还可通过设立专门监管机构或者委托独立的第三方评估机构，负责定期监测农业碳汇交易市场的运行情况。第三，在农业碳汇交易完成后，要借助统一的农业碳汇监督管理平台，及时、准确地公开农业碳汇交易信息，接受社会公众监督。此外，为激励有关主管部门积极作为，建议将农业碳汇项目建设成效纳入地方政府相关制度性评价体系及绩效指标考核体系，并健全责任追究机制，强化相关主管部门在农业碳汇项目开发、应用和监督管理中的主体责任。
（三）构建农业碳汇市场交易机制
农业碳汇既具有调节气候的生态属性，也具有市场商品的经济属性。农业碳汇价值实现的过程也是其生态价值向经济价值的转化过程，因此，要有效发挥市场主体在提升农业碳汇价值实现效率及效益等方面的重要作用。明晰的产权归属是进行农业碳汇交易的前提和基础。可参考澳大利亚 2015 年《减排基金计划》（Emissions Reduction Fund，ERF）通过简化项目业主的产权管理来支持小规模碳汇项目汇总的做法，进一步明确国内农业碳汇的产权归属，为农业碳汇项目开发与交易奠定权利基础。对此，可依据 2019 年《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》等文件规定，厘清农业碳汇产权的边界，推进农业碳汇资产确权登记，进一步明确其使用权、经营权、收益权的归属。具言之，农业碳汇作为一种新型资源利益，系基于土地经营权人对土地及农副产品等资源额外实施的正外部性行为所产生的独立于土地资源的价值形态，因此，理论上农业碳汇收益应当归属土地经营权人所有。然而，在农业碳汇项目开发过程中，通常由土地经营权人开展实际生产活动，而由项目业主提供资金、运营策略及碳汇实施方案并负责开展市场化交易，故而双方应通过签订合同的方式提前约定好各自从事项目开发所获得收益的具体分配比例。
农业碳汇交易机制的构建可从国家制度框架、地方政策体系及相关制度设计等三个维度予以展开。一是在国家层面，确立农业碳汇交易法律制度框架，即通过实体性法律制度明确交易主体权利与义务关系以规范交易行为，并借助程序性法律制度规范交易流程以保障农业碳汇交易的有序开展。二是在地方层面，构建农业碳汇交易相关政策体系，维护当地碳交易市场秩序并提升农业碳汇项目运行效率。三是制定农业碳汇交易的具体规则，明确交易主体范围、交易模式及定价机制等内容，建立以可持续发展为导向的农业碳汇交易市场。同时，要增加农业碳汇试点数量，拓展金融创新产品类别，丰富农业碳汇债券、贷款及保险等碳金融产品种类，逐步扩大农业碳汇交易范围，并降低农业碳汇交易主体的准入门槛，鼓励民营涉农企业、农民个人、专业机构积极参与碳汇交易，增加市场交易主体数量。
（四）建立农业碳汇司法救济机制
当前我国环境司法在保障生态系统碳汇领域已有初步探，并取得良好成效。下一阶段，要适当发挥司法能动功能，坚持损害担责、生态恢复等原则，建立健全农业碳汇领域的司法救济机制。具言之，实践中可能存在的农业碳汇相关诉讼案件主要有两类 ：一类是针对农业碳汇交易纠纷提起的民事诉讼 ；另一类是针对破坏农业生态环境、减损农业碳汇功能等行为提起的环境民事公益诉讼或生态环境损害赔偿诉讼。第一类诉讼案件通常发生在农业碳汇交易的双方主体之间，相关纠纷的处理可适用我国《民事诉讼法》及相关司法解释的规定。针对第二类案件，一是应当明确“农业碳汇功能损失”是否属于我国《民法典》1235 条所规定的“生态环境服务功能损失”，进而判断农业碳汇功能损失能否适用《民法典》1235 条进行救济。同时应对该条中违反国家规定、侵权行为、举证责任及抗辩事由等实践中存在争议的构成要件进行体系化解释，以便其能够得到准确适用。二是在责任承担方式层面，由于农业碳汇具有调节气候等重要生态功能，故而可考虑优先适用“生态修复”责任，并明确农业碳汇领域生态修复方式的适用位序，具体可按照先“原位原质直接修复”后“替代性修复”的顺序加以适用。
（五）健全农业碳汇配套实施机制
一是完善农业碳汇项目核证机制。美国等域外国家的做法表明了核证标准对农业碳汇项目发展的重要性。例如，被称为“杜克标准”的《农业林业低碳经济应用》对美国农业碳汇交易起到了积极的助推作用。再如，澳大利亚针对农田碳汇过程的核验分别设置了 25 年和100 年两类项目持续期，并对应设定了 25% 和 5% 的折扣额度，以保证二氧化碳能够在一定时期内稳定地储存在土壤中，从而确保农田土壤碳信用的有效性。具体到我国，要进一步完善涵盖方法学开发的农业碳汇技术支撑体系，结合《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》及《温室气体自愿减排项目审定与减排量核查实施规则》，探索建立统一的农业碳汇监测和核算机制，即根据不同区域农业生态系统特点并结合当地减排固碳实际需要，合理设置相应的价值核算标准及监测方法并适时调整，同时建立健全核算结果发布机制，以便为农业碳汇项目开发与交易提供基础依据。
二是建立以中央政府为主导的纵向生态保护补偿机制和基于农业碳汇市场化交易的横向生态保护补偿机制。一方面，通过采取专项补助和财政转移支付等方式，确立自上而下的纵向生态保护补偿机制，具体可由相关主管部门联合制定纵向生态保护补偿管理办法，明确规定补偿主体、补偿对象、补偿范围、资金来源、补偿标准及补偿方式等内容。还要建立生态保护补偿效果评价机制，对农业碳汇项目开展定期监测与评估，并根据固碳增汇成效对补偿标准进行动态调整。另一方面，为响应《生态系统碳汇能力巩固提升实施方案》提出的“健全体现碳汇价值的生态保护补偿机制”相关要求，在横向生态保护补偿机制的构建上，有必要逐步建立基于农业碳汇项目交易的市场化补偿机制。具体可由相关主管部门组织地方签订生态保护补偿区域合作协议，联合搭建农业碳汇交易平台，以交易所得收益为农户或碳汇项目供给者提供经济补偿。
三是设立农业碳汇专项基金及保险制度。设计农业碳汇专项基金，要预先明确资金募集、管理及使用等方面的内容，并组建专门的农业碳汇基金委员会，负责管理资金运作。鉴于农业生产具有周期性特征，农业生态环境在遭受干旱、洪涝等自然灾害后会出现农业碳汇功能减损的情况，为此，有必要探索建立农业碳汇保险制度，由保险人就因农业自然灾害等原因所导致的农业碳汇损失承担赔偿责任，从而完善风险防控机制，提高农业碳汇供给者参与项目开发的积极性。对此，实践中已有相关探索，可供后续制定相关制度时加以参考。
四是吸纳社会资本参与农业碳汇交易并加强外部监督。社会主体在农业碳汇价值实现过程中发挥着生产、消费及监督等多重功。因此，要进一步完善促进社会多方主体参与的机制。具体来说，可参考澳大利亚的做法，加大引导社会资本参与农田土壤碳汇开发的力度。如，Indigo AG 公司依托 Indigo Carbon 计划，收购农民手中的农田土壤碳汇。还可借鉴英国的经验，采取市场化的激励措施，向农业领域提供资金补贴，吸引更多的农业从业者参与农业碳汇项目开发和交易。在具体制度设计上，一方面，可探索设立农业碳汇交易中介机构，并鼓励相关企业参与农业碳汇项目开发与交易 ；另一方面，健全政府部门与涉农企业、交易中介机构、专业投资机构之间的沟通机制，并拓展社会公众参与农业碳汇政策和法律法规制定等事项的渠道，确保社会公众可通过不同途径参与监督。五
结语
巩固和提升生态系统碳汇能力，要强化生态系统碳汇法治保障，推进生态系统碳汇交易。农业碳汇作为生态系统碳汇的重要组成部分，以法治方式保障农业碳汇价值实现，对于达成“双碳”目标具有重要意义。在“双碳”目标背景下，要从立法保障、行政监管、市场交易、司法救济及实施配套等方面对农业碳汇法律制度及执行体系加以完善。同时，为推动我国生态系统碳汇的国际化进程，有必要进一步申明我国生态系统碳汇在全球气候治理领域的重要贡献，并统筹做好碳边境调节机制预案以应对国际气候贸易壁垒。未来，围绕“双碳”目标的实现，需要进一步研究、论证如何将碳汇能力提升及其价值实现相关法律规范有机融入我国生态环境法典编纂，以期形成对于农业碳汇乃至整个生态系统碳汇的法治保障合力，为推进我国农业碳汇等生态系统碳汇价值实现提供明晰的规范依据和有力的制度支撑。
