中研解读 | 国家发改委就“生态保护补偿条例”公开征求意见，“生态补偿”纳入法制化建设
>2020-12-16
周沈露 中研绿色金融研究院助理研究员
顾 蔚 中研绿色金融研究院院长
为贯彻落实党中央、国务院关于构建生态文明体系的决策部署，推动保护和改善生态环境，加快形成符合我国国情、具有中国特色的生态保护补偿制度体系，国家发展改革委研究起草了《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》，并将《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》及起草说明向社会公开征求意见，以增强立法的公开性和透明度，提高立法质量。《条例》将是我国首部以生态保护补偿命名并作为立法追求的法律文件，其颁布具有里程碑意义，代表着我国将“生态补偿”纳入法制化建设，生态保护补偿的各项工作进入法制化轨道。
生态保护补偿（生态补偿）是指生态保护补偿是指采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者因履行生态保护责任所增加的支出和付出的成本，予以适当补偿的激励性制度安排。我国最早从1999年开始实施退耕还林的政策以来，就在不断探索以生态补偿的方式来保护自然环境。2019年的补偿资金已经达到811亿元。我国目前每年生态补偿资金投入总量在1800亿元左右。
中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。全会提出，牢固树立“绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山”的理念，充分发挥生态资源优势，坚定不移走生态优先、绿色发展、自然成长道路，全面践行生态保护与生态旅游相得益彰，大力发展绿色生态型经济，构建生态文明体系，不断满足人民对美好生态的向往，建设人与自然和谐共生的现代化。《条例》的提出进一步体现了十四五规划坚持绿色发展的主题，全面贯彻落实了党中央、国务院关于生态环境保护的重要决策部署，生态补偿在协调绿色发展的主要路径上都可以发挥重要的助力作用。
建立符合中国国情的生态补偿制度对推进生态环境领域的国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。健全市场化、多元化的生态补偿机制是加快生态文明体制改革的重要任务之一。在第75届联合国大会上，国家主席习近平在一般性辩论上发表重要讲话，提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的目标。这对于我国当前的生态保护现状和碳排放市场无疑是个巨大的挑战，如果没有市场主体的参与、没有多元化的生态补偿机制发挥作用，几乎是不可能完成的目标。目前我国生态补偿资金90%以上来自各级政府财政资金，随着生态补偿范围和领域不断扩大，这一态势将给政府财政带来一定压力，而且也不利于社会各界共同积极参与生态文明建设。只有建立市场化的生态补偿机制、确保生态补偿的保护方和受益方共同参与交易并遵循市场规则，才能保障生态补偿机制持续有效，形成完备的市场体系。《条例》指出国家鼓励区域间通过协商谈判等方式建立生态保护补偿机制，实现生态保护和治理的成本共担、合作共治、效益共享。从各省市尝试的成功案例来看，将生态保护转化为生态产品市场化、建立有序的市场化补偿机制的关键点就在与资金。在资本方面，可以通过生态银行、林权抵押等方式，进一步借助绿色金融的创新型产品，或者利用自身绿色产业链引入外部资金。前期通过成本共担，引导社会投资者关注生态保护的补偿，后期就可以共享经济效益。
强化生态补偿机制的法律和政策建设，是促进区域协调发展的重要支撑，是建设美丽中国强有力的制度保障。《条例》中提出立法目的是激励生态保护者保护生态环境并构建生态保护者和受益者良性互动关系。从法律层面上明确各生态补偿主体及其义务、补偿形式、补偿方法等，对一些成熟的政策在法律上予以规范化，同时政策与法律相互渗透配合，有助于探索多样的生态补偿方式，使生态补偿有法可依，保障制度的规范化运作。
今年11月份习近平总书记来到江苏考察，在视察南通五山地区滨江片区时，总书记听取了长江生态修复保护、下游岸线综合治理的情况并强调，生态环境投入不是无谓投入、无效投入，而是关系经济社会高质量发展、可持续发展的基础性、战略性投入。生态补偿机制正是绿水青山转化为金山银山的关键一环，是促进绿色发展和均衡发展的重要政策工具。《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》的起草更是我国坚决贯彻新发展理念、坚持生态优先、绿色发展道路上标志性的一步。
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