中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见
（2025年5月14日）
健全资源环境要素市场化配置体系，推进碳排放权、用水权、排污权等市场化交易，是提升资源环境要素利用效率的关键举措。为深化资源环境要素市场化配置改革，经党中央、国务院同意，现提出如下意见。
一、总体要求
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，全面贯彻习近平经济思想、习近平生态文明思想，坚持和加强党的全面领导，坚持稳中求进工作总基调，坚持有效市场、有为政府，坚持问题导向、分类施策，坚持目标导向、协同推进，坚持循序渐进、防范风险，建立健全资源环境要素配额分配、市场交易、监督管理等制度，完善资源环境要素交易市场，健全权责清晰、运行顺畅、协同高效的资源环境要素市场化配置体系，促进资源环境要素支持发展新质生产力，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，加快经济社会发展全面绿色转型。
主要目标是：到2027年，碳排放权、用水权交易制度基本完善，排污权交易制度建立健全，节能市场化机制更加健全，资源环境要素交易市场更加活跃、价格形成机制更加健全，推动资源环境要素畅通流动、高效配置，充分释放市场潜力，对实现相关资源环境目标的支撑作用有效增强。
二、完善资源环境要素配额分配制度
（一）强化资源环境目标衔接。加强碳排放权交易与碳排放双控制度衔接，推动全国碳排放权交易市场逐步由强度控制转向配额总量控制。严格用水总量和强度双控，推动用水权交易、江河水量分配、水资源调度、取水许可管理、计划用水管理、取用水监管等制度衔接。加强排污权与排污许可等制度衔接，推动建立以排污许可证为确权凭证和监管载体的排污权交易制度。
（二）健全配额分配和出让制度。统筹碳排放控制目标、行业发展阶段、历史排放情况等，优化碳排放配额分配方案，稳妥推行免费和有偿相结合的分配方式，有序提高有偿分配的比例。坚持以水而定、量水而行，突出节水导向，统筹生活、生产、生态用水需求，完善用水权初始分配制度，明晰区域水权、取水权、灌溉用水户水权。在水资源严重短缺和超载地区探索实行用水权有偿出让，新增工业用水原则上应当在用水权交易市场有偿取得。加强排污权核定量与许可排放量、排污权交易主体与排污单位分类管理名录等衔接，加快构建体现环境质量持续改善导向、行业技术水平和污染物排放特征的排污权核定技术体系。推动实施大气、水等领域重点污染物初始排污权有偿分配。
三、优化资源环境要素交易范围
（三）完善碳市场覆盖范围。结合碳达峰碳中和工作需要、行业降碳潜力和碳排放核算基础等，稳步扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围，扩展交易主体，丰富交易品种、交易方式。完善全国温室气体自愿减排交易市场，逐步扩大支持领域。加强绿证与全国碳排放权交易市场、全国温室气体自愿减排交易市场的衔接，避免交易主体从绿证交易与全国温室气体自愿减排交易中重复获益。立足国内市场自身建设，积极推动与相关国际机制衔接互认。
（四）健全节能市场化机制。坚持节约优先方针，完善贯穿能源生产和消费全链条的节能管理制度，发展节能咨询、诊断、设计、融资、改造、托管等综合服务模式，不断壮大节能服务产业。加强用能权交易与碳排放权交易衔接协调，结合全国碳排放权交易市场发展情况，推动各相关地区用能权交易试点有序退出，避免重复履约增加企业负担。
（五）丰富用水权交易种类。积极探索和规范推进在黄河等重点流域跨省级行政区域开展用水权交易。推动工业企业、灌区加强节水改造，支持结余水量参与用水权市场交易。鼓励社会资本通过参与节水灌溉等节水工程建设运营并转让节约水量的用水权获得合理收益。因地制宜推进再生水、集蓄雨水、海水淡化水、矿坑（井）水、微咸水等非常规水交易，健全相关制度。
（六）持续深化排污权交易。以省级行政区域为单位因地制宜建立健全排污权有偿使用和交易制度，扩展交易主体，丰富交易品种、交易方式。支持各地区根据污染防治工作需要，有序扩大排污权交易品种和区域范围。深化长三角区域一体化排污权交易。探索在同一流域内跨省级行政区域开展排污权交易。
四、健全资源环境要素交易制度
（七）纳入公共资源交易平台体系。根据资源环境要素市场化配置改革进展，按照“成熟一个、纳入一个”原则，将碳排放权、用水权、排污权等交易有序纳入公共资源交易平台体系，推动交易数据汇聚共享。加强试点经验总结，理顺地方市场与全国市场的关系，不再新建地方或区域碳排放权交易市场，加强对地方碳排放权交易市场的指导和监督管理，加快建设全国统一的用水权交易市场。
（八）加强交易规则建设。健全资源环境要素确权、登记、抵押、流转等制度，按照规定清理与改革要求不符的政策，完善数据归集、产品交易、信息发布、监督管理等方面规则，健全业务流程、数据管理、风险防范等制度。
（九）完善储备调节制度。建立健全资源环境要素储备调节制度，通过预留初始配额、收回失效配额、回购结余配额、开发增量配额等方式，形成资源环境要素储备库。根据管理目标、发展需求、市场供需形势等，适时适量收储、出售、投放有关资源环境要素，加强市场调节和预期引导。
（十）健全价格形成机制。坚持市场化原则，分类健全资源环境要素价格形成机制，充分反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本、生态产品价值，发挥价格杠杆作用，促进资源环境要素高效合理配置。依托资源环境要素交易市场，建立健全价格监测和信息发布等相关制度。
（十一）加大市场监管力度。强化对资源环境要素交易机构、交易主体、第三方服务机构等的监管，依法依规查处数据造假、违法违规交易、操纵市场等行为。强化用水权交易全过程监管，加强对用水权交易行为第三方影响和生态影响的监管。加快建设资源环境要素交易市场信用体系，依法依规披露信用信息、惩戒严重失信行为。加强交易系统信息网络安全建设，完善数据安全保护制度，防止敏感数据和信息外泄。
五、加强资源环境要素交易基础能力建设
（十二）完善法规标准。研究完善有关法律制度，进一步明晰资源环境要素的交易原则。科学制定修订碳排放核算、用水定额、污染物排放等标准，加快更新重点行业和重要设备节能标准。
（十三）强化监测核算能力。加强碳排放、用水、污染物排放监测核算能力建设，完善有关核算技术规范，提高交易数据真实性、准确性、有效性。深入推进重点行业碳排放监测试点，完善碳排放监测技术路线和实施路径。强化取用水监测计量，全面提升水资源监测预警和管理能力。加快建设排污监测体系。
（十四）健全金融支持体系。积极稳妥推进金融机构参与资源环境要素交易市场建设，引导金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下，开发与资源环境要素相关的绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品和服务。推动金融机构规范开展绿色金融相关信息披露。推动碳排放权、用水权、排污权相关担保业务统一登记公示。
（十五）提升市场服务水平。培育发展第三方服务机构，提供资源环境要素核算核查、估值、咨询、培训等综合性服务。资源环境要素交易市场相关交易平台可根据实际需要，依法依规与金融机构、第三方服务机构开展合作，提供权属确权、流转交易、价值评估等服务。
六、加强组织实施
在党中央集中统一领导下，各地区各有关部门要按职责抓好工作落实，结合实际完善改革举措，开展创新探索。国家发展改革委要会同有关部门加强工作进展评估，分析研究新形势新问题。重大事项及时按程序向党中央、国务院请示报告。
一图读懂 |《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》
引导资源环境要素有序流动、优化配置、提高效率——国家发展改革委有关负责人就《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》答记者问
新华社北京5月29日电 题：引导资源环境要素有序流动、优化配置、提高效率——国家发展改革委有关负责人就《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》答记者问
新华社记者 魏玉坤、张晓洁
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》。为何出台该意见？意见部署了哪些重点任务？记者采访了国家发展改革委有关负责人。
问：意见出台的背景是什么？
答：资源相对短缺、环境容量有限是我国的基本国情。
各地区各部门认真落实党中央、国务院决策部署，结合国内实际，借鉴国际经验，积极探索通过市场化机制破解资源环境瓶颈约束，取得明显成效。
我国已建立全国碳排放权交易市场、全国温室气体自愿减排交易市场、中国水权交易所，在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳、福建等地开展碳排放权交易试点，在浙江、福建、河南、四川等地开展用能权交易试点，在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东等地开展用水权交易试点，在28个省份开展排污权交易试点，有关交易制度和交易市场愈发成熟。
但同时也要看到，我国资源环境要素市场化进程仍处于起步阶段，面临管理制度不完善、交易主体和方式不丰富、政策衔接和信息共享不充分等问题。
出台实施意见，有利于在全社会树立“资源环境有价”的理念，引导资源环境要素有序流动、优化配置、提高效率，向绿色低碳发展集聚，支持发展新质生产力。
问：健全资源环境要素市场化配置体系的主要目标是什么？
答：到2027年，碳排放权、用水权交易制度基本完善，排污权交易制度建立健全，节能市场化机制更加健全，资源环境要素交易市场更加活跃、价格形成机制更加健全，推动资源环境要素畅通流动、高效配置，充分释放市场潜力，对实现相关资源环境目标的支撑作用有效增强。
问：意见部署哪些重点任务？
答：意见围绕资源环境要素市场化配置的重点领域、关键环节和基础支撑，部署了四方面重点任务。
一是完善资源环境要素配额分配制度。加强碳排放权、用水权、排污权交易与相关资源环境目标和管理制度的衔接，健全有关配额分配和出让制度，在免费分配基础上探索开展有偿分配。
二是优化资源环境要素交易范围。扩大碳市场行业覆盖范围，扩展交易主体、交易品种和交易方式。健全节能市场化机制，推动用能权交易试点有序退出。丰富用水权交易种类，推动节水改造结余水量、非常规水等参与交易。持续深化排污权交易，以省为单位建立健全排污权交易制度，探索开展跨省排污权交易。
三是健全资源环境要素交易制度。将碳排放权、用水权、排污权等交易有序纳入公共资源交易平台体系，健全资源环境要素确权、登记、抵押、流转等制度，完善资源环境要素储备调节制度，分类健全资源环境要素价格形成机制，加大对交易机构、交易主体、第三方服务机构等的监管力度。
四是加强资源环境要素交易基础能力建设。研究完善有关法律制度，科学制定修订相关标准，加强碳排放、用水、污染物排放监测核算能力建设，健全金融支持体系，培育发展第三方机构，提升市场服务水平。
问：如何推动意见有效落地实施？
答：一方面，抓好任务落实。各地区各有关部门要按职责分工，围绕主要目标和重点任务，结合实际完善改革举措，开展创新探索，推动改革举措尽快落地见效。另一方面，加强评估分析。国家发展改革委将会同有关部门加强工作进展评估，分析研究新形势新问题，推动资源环境要素市场化配置改革不断深化。
专家解读之一 | 健全资源环境要素市场化配置体系 壮大绿色低碳发展新动能
作为人口众多的发展中大国，资源相对不足、环境容量有限是我国的基本国情。健全资源环境要素市场化配置体系，既是完善社会主义市场经济体制的内在要求，也是破解当前资源环境瓶颈矛盾的现实需要，还是稳定绿色发展预期、激发市场潜力和创新活力的重要保障。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》（以下简称《意见》），对完善配额分配制度、优化交易范围、健全交易制度、加强交易基础能力建设等作出全面部署。在当前外部环境不确定因素增多背景下，我国稳步深化资源环境要素市场化配置改革，对加快经济社会发展全面绿色转型、壮大绿色低碳发展新动能具有重要意义。
一、健全资源环境要素市场化配置体系意义重大
一是有利于丰富习近平生态文明思想实践场景，加快完善资源环境领域市场化机制。与发达国家相比，我国面临的资源环境问题具有时空压缩、任务复合、压力叠加的特征，绿色转型更为迫切、要求更高。为此，我国在传统的生产要素基础上，创造性地提出资源环境要素，明确要深化资源环境要素市场化配置改革。在探索人与自然和谐共生的中国式现代化进程中，健全权责清晰、运行顺畅、协同高效的资源环境要素市场化配置体系，充分释放市场潜力，是生态文明建设重要的理论和实践创新。
二是有利于集成提升资源环境要素配置系统效率，协同推进降碳减污扩绿增长。资源、能源问题与环境、气候问题既相互联系，又相互影响。随着我国步入高质量发展阶段，头痛医头、脚痛医脚应对资源环境问题容易造成“顾此失彼”或“畸重畸轻”。加强资源环境要素市场化配置体系顶层设计，在推进碳排放权、用水权、排污权交易时注重与相关的宏观管理制度相衔接，在健全市场化交易体系中注重增强系统性和协同性，实现不同市场之间良性互动、衔接配合，有利于协同推进降碳减污扩绿增长，协同保障国家经济安全、能源安全、生态安全。
三是有利于促进绿色低碳技术创新和产业变革，培育和发展新质生产力。近年来，我国持续强化节能减污降碳等目标约束，有力促进了新能源产业、节能环保产业、电动汽车产业等快速、蓬勃发展。站在新的发展起点上，进一步推动资源环境要素价格显性化、成本收益内部化，有效传递“资源有价、生态有价、环境有价”信号，有利于稳定全社会绿色低碳转型预期，引导资源环境要素向新质生产力集聚，带动产学研用、产业链供应链等协同创新，实现传统产业“焕新”和新兴产业、未来产业发展互促共进。
四是有利于引领全球治理体系变革，推动构建人类命运共同体。当前，全球正处于新的动荡变革期，资源、能源、环境、气候等领域国际竞合博弈日趋激烈。健全资源环境要素市场化配置体系，推动资源环境要素畅通流动、高效配置，增强对资源环境目标的支撑作用，有助于彰显我国积极应对气候变化、强化绿色低碳转型的战略定力，更好发挥对全球治理体系的引领作用。同时，通过市场化配置提升资源环境要素利用效率，走出一条保护和发展双赢的模式和路径，为发展中国家提供新的解决方案，更好推动构建人类命运共同体。
二、处理好四方面关系，加强市场化配置体系顶层设计
一是政府和市场的关系。我国虽然已开展碳排放权、用水权、排污权等市场化交易，但整体仍处于起步阶段。《意见》明确坚持有效市场、有为政府，两者缺一不可。其中，市场要在提高资源环境要素配置效率中发挥决定性作用，通过有效发挥市场交易和价格信号作用，在激励创新、优化分工、促进竞争的过程中，引导资源环境要素向新质生产力集聚。同时，自然资源、环境容量等属于公共产品范畴，要发挥有为政府作用，积极履行公共服务、市场监管、社会管理等职责，不断完善法规标准、监测核算、配套政策等，形成有为政府和有效市场的合力。
二是整体和局部的关系。我国绿色低碳发展成就举世瞩目，但仍存在不平衡不协调等问题。《意见》充分考量资源环境问题的复杂性，明确坚持问题导向、分类施策。特别是，有的资源环境问题具有局地性、结构性特点，不同地区资源环境禀赋和发展阶段水平存在差异，不同领域市场化、法治化水平存在差距，《意见》明确要求根据不同资源环境要素属性、市场化程度和经济社会发展需要，分类型、分阶段完善不同资源环境要素市场化交易制度。
三是当前和长远的关系。许多资源环境问题是长期积累形成的，需要在长期发展中通过完善制度逐步解决。《意见》明确坚持目标导向、协同推进。一方面，要认识到当前解决资源环境问题的迫切性，通过健全资源环境要素市场化配置体系，破解资源环境对高质量发展的瓶颈制约。另一方面，要算大账、算长远账、算综合账，从全局角度优化资源环境要素市场化配置，加强源头管控和末端治理的协调，以及市场体系建设和配套基础制度的协同。
四是发展和安全的关系。当前国际形势变乱交织，不稳定和不确定性突出，传统和非传统安全风险因素并存。《意见》明确坚持循序渐进、防范风险。在配额分配中，统筹处理好生产、生活和生态的关系，避免对经济社会发展带来不利影响。在市场衔接中，注重破立并举，避免重复履约增加企业负担。在交易制度中，通过完善储备调节制度，强化市场调节和预期引导，防止交易价格大起大落。
三、把握好三方面协同，加快释放改革红利
一是协同推进市场化和法治化建设。社会主义市场经济本质上是法治经济，市场有效运行必须依靠法治保障。资源环境要素交易市场的交易标的物往往“看不见、摸不着”，更需要法治化手段稳定预期，防控市场风险，保护经营主体权益。《意见》强调要完善法规标准，强化监测核算能力，建设资源环境要素交易市场信用体系，有利于从源头上防范“劣币驱除良币”，确保市场行稳致远、落地见效。
二是协同推进健全市场体系和完善金融政策。健全资源环境要素市场化配置体系，主要是发挥价格信号促进绿色低碳发展的重要作用。考虑到许多绿色低碳领域的投资、研发往往需要一段时期才能看到效果，还需要金融工具发挥跨周期调节引导作用。《意见》强调要健全金融支持体系，积极稳妥推进金融机构参与资源环境要素交易市场建设，有利于协同发挥市场体系和金融工具在资源配置、风险管理等方面的重要作用。
三是协同推进市场建设和提升市场服务水平。资源环境要素市场不是“一建了之”，其有序有效运行离不开核查、咨询、交易等相关市场化服务机构的支撑保障。《意见》强调要培育发展第三方服务机构，提升市场服务水平，有利于增强市场影响力，释放市场发展活力，推动先进制造业和现代服务业深度融合，营造绿色低碳发展的良性生态。
（作者：李忠，宏观经济研究院能源研究所副所长；田智宇，宏观经济研究院能源研究所能源可持续发展研究中心主任）专家解读之二 | 加强顶层设计和系统集成 推动资源环境要素交易市场高效运行
长期以来，我国在资源环境领域实行综合管理和专业管理相结合的模式，碳排放权、用能权、用水权、排污权等交易市场分别独立发展，形成了资源环境要素市场化配置多套体系共同推进的局面。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》（以下简称《意见》），这是资源环境要素交易市场建设的顶层设计文件，充分体现了生态文明体制改革进入系统集成新阶段的要求，就解决资源环境要素交易市场存在的边界不清、重复履约、多重获益等问题作出了制度性安排，具有十分重要的意义。
一、提出加强资源环境要素的行政管理和交易制度衔接，有利于强化生态文明制度体系集成
资源环境要素交易市场是在政府设定有关资源环境目标约束基础上，通过构建产权界定与配额分配交易机制，形成的以资源环境要素供需双方为主体、以有关权益差额余缺为标的的特殊交易市场。资源环境要素交易市场虽然是一种市场化手段，但又以行政管理措施为前提，比如资源环境要素的产权界定、总量控制、初始配额分配等均需通过行政管理手段确立规则。这意味着，行政管理制度的建设和实施既要考虑行政管理本身的需求，也要考虑为市场化交易提供支撑。
为此，《意见》将加强行政管理和交易制度的衔接作为重点内容，提出加强碳排放权交易与碳排放双控制度衔接，推动用水权交易、江河水量分配、取水许可管理等衔接，加强排污权与排污许可制度衔接。相关举措有利于将资源环境要素市场化配置改革纳入到生态文明体制改革体系中，进一步推动生态文明制度体系的系统集成。值得一提的是，不同资源环境要素的行政管理和交易制度的衔接路径有较大差异，因此，对于不同资源环境要素交易需要采取有针对性的措施。
二、提出统筹衔接不同门类的资源环境要素交易市场，有利于减少重复履约、多重获益等问题
此前，根据工作需要，我国分别探索构建了用能权、碳排放权和绿证交易体系。但碳排放主要来自能源消费，三者在基础数据、交易对象和政策手段上存在重叠交叉，容易形成多头管理、重复管控，增加企业交易、管理和减排成本。如何处理好三者的关系，特别是用能权交易何去何从，是近年来各方关注的重点议题。
为此，《意见》提出统筹衔接不同门类的资源环境要素交易市场，为未来推进碳排放权交易奠定了良好基础。一是明确提出加强用能权交易和碳排放权交易衔接协调，结合全国碳排放权交易市场发展情况，推动各相关地区的用能权交易试点有序退出，就碳排放权和用能权交易的关系作出了妥善安排。二是提出加强绿证与全国碳排放权交易市场、全国温室气体自愿减排交易市场的衔接，避免交易主体从绿证交易与全国温室气体自愿减排交易中重复获益。
需要指出的是，用能权交易试点有序退出的安排表明，资源环境要素交易市场承担着阶段性的历史使命，随着资源环境问题主要矛盾的转变以及相关政策工具的发展，资源环境要素交易市场化配置体系也需要逐步优化调整。
三、提出加强资源环境要素交易的全国市场和区域市场衔接，有利于进一步发挥市场配置资源的作用
我国资源环境要素交易市场建设一般采取“先试点、后推广”的模式，不少地方都建立了区域性资源环境要素交易市场。随着试点经验日趋成熟以及国家提出建设“全国统一大市场”的要求，逐步建设全国性资源环境要素交易市场就成为下一步工作重点，《意见》对理顺全国和地方市场的关系提出了要求。考虑到污染物多数为局地污染物，因此区域性资源环境交易市场具有一定合理性。但同时，在此情况下，处理好全国性交易市场和区域性交易市场的关系就成为了重中之重。
为此，《意见》提出理顺全国市场和地方市场的关系，这为未来形成全国统一的碳排放权交易市场、提升配置效率奠定了基础。《意见》同时还提出加快建设全国统一的用水权交易市场。
需要强调的是，由于资源环境要素的属性差异，并不是所有的资源环境要素交易市场都适合建设全国性市场。根据属性不同，可以分为三种情况：对排污权交易，由于污染物主要是局地污染物，交易范围适合限制在特定区域范围内。对碳排放权交易，由于碳排放具有全国性公共属性，开展全国性碳排放权交易有利于发挥市场高效配置资源的作用，《意见》明确提出不再新建地方或区域碳排放权交易市场，并加强对地方碳排放权交易市场的指导和监督管理。对于用水权交易，由于水资源具有较强的流域属性，用水权更适合在流域内开展交易，构建全国统一的用水权交易市场时需要根据水资源分布特点设置合理的交易规则。
总体而言，《意见》坚持积极稳妥的原则，统筹考虑经济社会发展和资源环境安全，就资源环境要素市场化配置体系建设作出了全面系统、分步推进的改革部署。虽然资源环境要素市场化配置的改革方向比较明确，但制度完善和效果发挥不是一蹴而就的，在实践过程中仍可能面临许多问题和挑战。尤为值得注意的是数据的真实性和可靠性问题，既要建立健全数据统计核算体系，也要明确生态环境法律约束。总之，必须意识到资源环境要素市场化配置体系建设是一个需要探索、调整和完善的过程，需要做好持续跟踪研究，认真研判改革推进中出现的新情况新问题，结合实践不断调整完善。
（作者：王毅，中国科学院科技战略咨询研究院研究员；苏利阳，中国科学院科技战略咨询研究院副研究员）
专家解读之三 | 制度为基市场驱动 全面提升资源环境要素利用效率
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》（以下简称《意见》），这是我国运用市场化机制优化资源环境要素配置的重要文件，对于提高资源环境要素配置效能、促进资源环境要素支持发展新质生产力、加快经济社会发展全面绿色低碳转型具有里程碑式意义。
一、市场化配置是提高资源环境要素利用效率的关键举措
习近平总书记在党的二十大报告中强调，健全资源环境要素市场化配置体系。这是我国资源环境领域一项重大的、基础性的机制创新，是走生态优先、绿色低碳发展之路的必然选择。
（一）完善要素市场化配置是实现高质量发展的内在要求。从经济学视角看，生产要素是构成经济运行最基本的资源单元，是一切商品和服务得以产生的前提。在现代经济体系中，市场信息集中、激励直接、反馈灵敏，是实现生产要素高效配置的重要方式。市场可以通过价格机制及时反映供需关系、资源稀缺程度和边际效率，使各类生产要素在不同使用者之间实现动态流转与优化组合，进而促进全要素生产率持续提升。我国改革开放四十多年的经验表明，完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求，是坚持和完善社会主义基本经济制度、加快完善社会主义市场经济体制的重要内容。
（二）资源环境要素市场化配置是要素市场化配置改革的重要内容。传统经济理论通常认为，生产要素主要包括土地、劳动、资本三大类，但随着经济社会发展，要素的边界不断扩展，资源环境的要素属性也逐步凸显。我国资源相对短缺，环境容量相对不足，人均资源占有量低于世界平均水平，特别是水资源严重短缺，能源资源对外依存度高，加之我国仍然处于工业化、城镇化快速推进期，未来能源资源消费还将持续增长。这客观上要求我国千方百计提高资源环境要素利用效率，通过市场化配置将资源环境要素价格显性化、成本收益内部化，有利于在全社会树立资源环境有价的理念，推动节能降碳相关技术、管理、制度创新，带动和扩大绿色投资，最终提高资源环境要素在不同部门、行业、地区间的配置效率，将有限的资源环境要素动态配置给利用效率更高的主体，降低全社会节能降碳成本。
（三）资源环境要素市场化配置需统筹考虑共性与个性。我国在资源环境要素市场化配置方面已进行十余年探索，碳排放权、用能权、用水权、排污权等资源环境要素交易市场在全国或地方试点中取得了显著成效，总结形成了一批行之有效的制度经验。但与党中央、国务院要求和市场期待相比仍有不小差距，有必要系统总结前期制度成果，对资源环境要素市场化配置进行统一设计、系统部署。一方面，通过统一设定配额分配和出让制度、优化交易范围、健全交易制度等内容，推动既有资源环境要素交易市场实现制度规则的协调统一，达成将资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革总盘子的要求；另一方面，充分尊重碳排放权、用能权、用水权、排污权的特殊性，并根据能耗双控向碳排放双控转变等重大政策调整相应进行制度优化，确保更好服务总体的资源环境目标实现。
二、围绕三项机制，健全资源环境要素市场化配置体系
健全资源环境要素市场化配置体系，虽涉及到碳排放权、用能权、用水权、排污权等不同的要素市场，但其政策设计的关键都是要建立起配额分配、交易对象、交易方式等基础性制度。
（一）完善配额分配机制，着重解决“交易多少”的问题。资源环境要素市场化配置体系的基本逻辑，是在政府设定总量管理目标和科学初始分配配额基础上，由各交易主体以实际使用或排放额同初始配额之间的差额余缺为标的的交易体系，初始配额的确定和分配是整个市场有效运转的核心。《意见》明确，资源环境要素交易市场的配额分配要与资源环境目标相衔接，如碳排放权交易与碳排放双控制度衔接，用水权交易和相关水资源分配、调度、监管等制度衔接，排污权与排污许可制度等衔接，让资源环境要素交易真正体现资源环境要素的稀缺性和外部性。同时，健全配额分配和出让制度，在不同主体、区域间合理分配碳排放配额、用水权、排污权，在碳排放权、排污权等领域探索开展初始有偿分配。
（二）规范交易对象范围，着重解决“交易什么”的问题。资源环境要素是一个概念性统称，《意见》对当前主要的四个市场都作了具体部署。碳排放权方面，稳步扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围，扩展交易主体，丰富交易品种、交易方式，完善全国温室气体自愿减排交易市场，加强绿证与全国碳排放权交易市场、全国温室气体自愿减排交易市场的衔接。用能权方面，加强用能权与碳排放权衔接协调，结合全国碳排放权交易市场发展情况，推动各相关地区用能权交易试点有序退出。用水权方面，积极探索和规范推进在黄河等重点流域跨省级行政区域开展用水权交易，支持工业企业、灌区通过节水改造的结余水量参与用水权市场交易，因地制宜推进再生水、集蓄雨水、海水淡化水等非常规水交易。排污权方面，以省级行政区域为单位建立健全排污权有偿使用和交易制度，扩展交易主体、丰富交易品种和方式，深化长三角区域一体化排污权交易，探索在同一流域内跨省级行政区域开展排污权交易。
（三）健全交易制度体系，着重解决“如何交易”的问题。健全完善的交易制度体系，是保障市场活力的根基。《意见》在统筹前期资源环境要素市场化交易制度实践基础上，提出了一系列完善交易制度的要求。逐步将碳排放权、用水权、排污权等资源环境要素交易有序纳入公共资源交易平台体系，与其他要素共同组成统一高效的要素市场。加强交易规则建设，健全资源环境要素确权、登记、抵押、流转等制度，完善数据归集、产品交易、信息发布、监督管理等方面规则，加强风险防范。建立健全储备调节制度，通过预留初始配额、收回失效配额、回购结余配额等方式，形成多层级、多品类的资源环境要素储备市场。坚持市场化原则，分类健全资源环境要素价格形成机制，真正反映资源稀缺程度、环境损害成本和生态产品价值，促进资源合理配置。强化对资源环境要素交易机构、交易主体和第三方服务机构的监管，营造良好市场环境。
三、以市场化要求补齐基础能力建设短板
资源环境要素交易市场是高信息敏感、高规则依赖的制度性市场，其有效运转不仅依赖于制度设计的完备性，更有赖于基础能力体系的系统支撑。核算统计的准确性、交易平台的规范性、信息披露的透明性、监管机制的可执行性，是市场机制充分发挥资源配置作用的先决条件。《意见》在基础能力建设方面也针对前期政策探索中的重点难点作了系统部署。
一是完善法规标准。统一、清晰、可操作的法规标准体系，是资源环境要素实现权责明晰、可计量、可交易的基础。加强资源环境要素交易市场法治建设，推进应对气候变化领域立法，修订完善水法、节约能源法、排污许可条例等法律法规，科学制修订碳排放核算、用水定额、污染物排放等标准。
二是强化监测核算能力。高质量、高透明度的资源环境数据是市场化机制发挥价格发现与资源配置功能的关键。加强碳排放、用水、污染物排放的监测核算能力建设，深入推进重点行业碳排放监测试点，强化取用水监测计量，加快建设排污监测体系，着力提高交易数据的准确性和有效性。
三是健全金融支持体系。金融工具的介入不仅有助于扩大资源环境要素交易市场的流动性，也有利于释放绿色发展的制度性红利。积极稳妥推进金融机构参与资源环境要素交易市场建设，引导金融机构开发与资源环境要素相关的绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品和服务，推动碳排放权、用水权、排污权相关担保业务统一登记公示。
四是提升市场服务水平。专业中介服务体系的完善，是提升市场运行效率与公信力的重要推动力，是确保市场活力不可或缺的重要力量。培育发展第三方服务机构，提高资源环境要素核算核查、估值、咨询、培训等综合性服务水平，相关交易平台也可根据实际需要与第三方服务机构等开展合作，提供确权、流转、评估等服务。
